Decadenza dal permesso in silenzio assenso e inizio lavori impossibile (TAR Toscana n. 120 del 27.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia edilizia l’istituto del silenzio assenso è disciplinato dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, quale norma speciale rispetto all’art. 20 della legge n. 241/1990. La domanda di permesso di costruire completa nei suoi elementi essenziali e corredata delle autorizzazioni paesaggistica, ambientale e idrogeologica è idonea a determinare la formazione del titolo per silentium. Il diniego illegittimo di attestazione del silenzio assenso produce un effetto inibitorio che impedisce di fatto l’inizio dei lavori. La decadenza ex art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 non può quindi fondarsi sulla retroattività degli effetti dell’annullamento in autotutela del diniego, perché ciò contrasterebbe con il principio di non contraddizione e con la clausola di buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990.

Il Fatto

Il ricorrente presenta al Comune, il 21 marzo 2022, istanza di permesso di costruire per sostituzione edilizia con ampliamento ai sensi del piano casa regionale, corredandola delle autorizzazioni paesaggistica, ambientale e idrogeologica. Non ottenendo riscontro, chiede l’attestazione di avvenuta formazione del silenzio assenso. Il Comune oppone un diniego, ritenendo inapplicabile l’istituto in presenza di vincoli, e lo conferma nel luglio 2023.

Il ricorrente impugna il diniego con motivi aggiunti. Nel febbraio 2024 il Comune annulla in autotutela il diniego e riconosce la formazione del titolo, ma contestualmente avvia e poi dichiara la decadenza dal permesso per mancato inizio dei lavori entro l’anno. Da qui il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui si contesta la decadenza perché i lavori non erano iniziati proprio a causa dei dinieghi opposti dall’amministrazione. In corso di giudizio il ricorrente dichiara la sopravvenuta carenza di interesse sul ricorso introduttivo e sul primo gravame.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio dichiara improcedibili il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, in conformità alla dichiarazione del ricorrente. Nel processo amministrativo, sino alla decisione, la parte ha piena disponibilità dell’azione e può dichiarare di non avere più interesse, provocando la sola presa d’atto del giudice, secondo il principio dispositivo richiamato da una consolidata giurisprudenza del Cons. Stato.

Nel merito il Tribunale ricostruisce il regime del silenzio assenso edilizio. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, si afferma che l’istituto è retto dalla disciplina speciale dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 e che gli elementi essenziali della domanda sono solo quelli indicati dal comma 1 della norma, non integrabili dai regolamenti edilizi né dalla legislazione regionale. I vincoli richiamati dalla disposizione non impediscono la formazione del titolo, ma impongono semmai la conferenza di servizi.

Nel caso concreto la domanda era completa e corredata di tutte le autorizzazioni prodromiche, sicché era idonea a determinare il perfezionamento del titolo. I dinieghi del Comune vanno più correttamente qualificati come provvedimenti tardivi di diniego del permesso e, in quanto tali, ricadono nel “motivato diniego” ostativo al silentium. La loro motivazione è però inconferente, perché il ricorrente aveva già acquisito tutti i titoli necessari.

Fermo il perfezionamento del silenzio assenso, il Collegio osserva che i dinieghi illegittimi hanno comunque dispiegato un effetto inibitorio, ostativo all’inizio dei lavori. Il ricorrente non era abilitato ad avviare l’intervento fino all’annullamento in autotutela. Il Tribunale esclude che la difesa comunale possa fondarsi sull’autocertificazione prevista dall’art. 20, comma 2-bis, della legge n. 241/1990: in materia edilizia la sostituzione dell’attestazione con una dichiarazione del privato non è prevista, in forza del criterio di specialità.

Il provvedimento di decadenza, saldato con gli effetti retroattivi dell’annullamento in autotutela, è dunque illegittimo. Esso viola la clausola generale di buona fede e il principio di non contraddizione desumibile dall’art. 3 Cost., che impedisce di far discendere conseguenze pregiudizievoli dalla doverosa ottemperanza a provvedimenti efficaci, seppure illegittimi. Il ricorrente va rimesso in termini per l’avvio dei lavori. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è accolto, con condanna del Comune alle spese.