Adeguamento del corrispettivo e revoca in autotutela del commissario liquidatore (Cons. Stato n. 3391 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La deliberazione con cui l’ente locale approva l’offerta di aumento del corrispettivo per la gestione di un servizio pubblico costituisce atto interno ed endoprocedimentale, assimilabile alla determina a contrarre, inidoneo a incidere sul rapporto contrattuale in essere e a fondare posizioni di interesse qualificato in capo al gestore. Essa è revocabile in autotutela ai sensi dell’art. 21-quinquies legge n. 241/1990 quando difetti di istruttoria e di motivazione e sia intrinsecamente contraddittoria. La revoca di un atto interno non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990. La lesione dell’affidamento non è causa di invalidità del provvedimento, ma può fondare responsabilità precontrattuale, i cui presupposti oggettivi e soggettivi devono essere provati dal privato.

Il Fatto

L’Unione montana aveva affidato in house alla società la gestione di una discarica per un corrispettivo annuo fisso. A seguito di una deliberazione regionale che prevedeva un aumento dei quantitativi conferibili, la società aveva trasmesso un prospetto con tre scenari di costo. L’ente, con deliberazione consiliare, aveva approvato e accettato l’offerta, precisando però nelle premesse di non voler modificare il contratto in essere, e aveva assunto il relativo impegno di spesa.

Dopo il commissariamento, il Commissario liquidatore aveva revocato in autotutela quella deliberazione e riconosciuto alla società il solo corrispettivo contrattuale. La società ha impugnato gli atti dinanzi al TAR Veneto, che ha respinto il ricorso, e ha proposto appello chiedendo anche la condanna dell’ente al pagamento dei maggiori importi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il primo motivo, relativo all’omessa comunicazione di avvio del procedimento. La deliberazione consiliare non ha prodotto effetti giuridici diretti sulla posizione della società: si tratta di un atto interno, prodromico alla modifica del contratto di servizio, modifica che non è mai intervenuta. Essa è assimilabile quoad effectum alla determina a contrarre, che esaurisce i propri effetti nell’ambito interno all’amministrazione ed è inidonea a fondare interessi qualificati in capo ai terzi, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa richiamata. La revoca di un atto interno non richiede la comunicazione di avvio del procedimento. La società avrebbe potuto semmai chiedere la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta, non pretendere l’esecuzione di un atto interno.

Il secondo motivo concerne i presupposti della revoca. La deliberazione revocata è priva di adeguata motivazione e intrinsecamente contraddittoria: nel contratto il corrispettivo era determinato a corpo e non a misura; l’aumento, superiore al doppio dell’importo contrattuale, non era commisurato ad alcuna comparazione con i quantitativi storici; le premesse escludevano la modifica del contratto, mentre il dispositivo dava mandato al Presidente di adeguare gli atti di affidamento. L’andamento dei conferimenti ricostruito dall’ente, non adeguatamente contestato, esclude il presupposto dell’incremento rivendicato. Poiché l’atto non aveva prodotto effetti, la revoca non determina alcun effetto retroattivo.

Il terzo motivo riguarda la responsabilità precontrattuale. Il Collegio richiama l’Adunanza plenaria n. 5 del 2018: le regole di correttezza e buona fede non sono regole di validità del provvedimento, ma di responsabilità per il comportamento complessivamente tenuto. Occorre la prova dell’affidamento incolpevole leso da una condotta oggettivamente contraria ai doveri di lealtà, della sua imputabilità soggettiva e del danno-evento e danno-conseguenza. Nella specie la revoca è pienamente giustificata dalla carenza di istruttoria e di motivazione, e la società non dimostra di aver sopportato maggiori costi dopo la deliberazione revocata rispetto al periodo precedente. Avendo accettato un corrispettivo a corpo, la società aveva messo in conto di ricevere il medesimo importo annuo, salvi gli aggiornamenti ISTAT, per tutta la durata della gestione.

L’appello è pertanto respinto, con condanna della società appellante alle spese del grado.