Partecipazione procedimentale dovuta nell’ordine di demolizione per difformità edilizie (TAR Puglia n. 9 del 07.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’ordinanza di demolizione adottata per parziale difformità dal titolo edilizio non è esente dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 legge n. 241/1990 quando l’accertamento dei presupposti di fatto richieda un’istruttoria specifica e non sussistano ragioni di urgenza. La natura vincolata del provvedimento non esime l’amministrazione dall’osservanza delle garanzie partecipative, poiché la pretesa del privato riguarda anche l’accertamento e la valutazione dei presupposti della determinazione amministrativa. Il contraddittorio procedimentale assolve una finalità difensiva e una collaborativa, consentendo all’amministrazione di formare il provvedimento in modo aderente al caso concreto. Il principio opera anche per gli abusi risalenti nel tempo, dove l’avviso permette di approfondire l’epoca della costruzione, il regime del titolo e la sanzione applicabile. La carenza istruttoria e la violazione dell’art. 7 integrano eccesso di potere e determinano l’annullamento dell’atto.

Il Fatto

I ricorrenti impugnavano l’ordinanza-ingiunzione con cui il Comune aveva ingiunto la demolizione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi, con contestuale richiesta di risarcimento del danno. L’atto traeva origine da una nota della Procura della Repubblica, sollecitata all’esito di una sentenza di appello che aveva dichiarato la prescrizione dei reati contestati in un lungo procedimento penale.

La vicenda penale aveva riguardato un complesso edilizio turistico, con contestazioni relative a difformità costruttive e a possibili violazioni di vincoli paesaggistici e ambientali, non all’assenza del titolo edilizio. In primo grado gli imputati erano stati assolti; la confisca disposta in appello era stata poi annullata in Cassazione. Nel giudizio amministrativo i ricorrenti deducevano, tra l’altro, la violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990, il difetto di istruttoria e l’eccesso di potere.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla nota che aveva dato origine al nuovo ordine di demolizione. Osserva che essa si fondava sulla motivazione di una sentenza penale di appello dichiarativa della prescrizione, dalla quale non emergeva alcuna ricostruzione fattuale utilizzabile in sede amministrativa, se non la riforma della precedente sentenza assolutoria di primo grado.

Il provvedimento impugnato riepilogava le caratteristiche della costruzione ma non dava atto di nuovi approfondimenti istruttori, né di aver garantito ai soggetti ingiunti la partecipazione al procedimento. Il TAR richiama l’indirizzo secondo cui, in presenza di fattispecie che richiedono particolare approfondimento e in assenza di urgenza, l’amministrazione deve dare corso alle comunicazioni partecipative, in applicazione dei principi di collaborazione e buona fede introdotti nell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990.

La giurisprudenza più recente richiamata (Cons. St., sez. III, n. 8908 del 2024) afferma che il confronto procedimentale è necessario anche per i provvedimenti vincolati, quando l’apporto partecipativo è utile all’accertamento dei presupposti di fatto. Il TAR considera inoltre il fenomeno del c.d. non finito architettonico e il rilievo della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 14 del 2024, che ammette la considerazione autonoma delle costruzioni funzionalmente autonome e la possibilità di accesso ai rimedi di accertamento di conformità, anche alla luce delle modifiche introdotte dal c.d. decreto salva-casa.

Dai documenti depositati emerge una situazione non definita: alcune demolizioni eseguite, altre insufficienti, immobile in stato di abbandono, difformità residue relative ai sotto-tetti, ai prospetti e alle disposizioni interne, realizzate in difformità parziale dal titolo e non in radicale assenza dello stesso. La Corte ritiene quindi necessario un maggiore approfondimento istruttorio e motivazionale e l’inoltro dell’avviso di avvio del procedimento a tutti i soggetti legittimati, anche per come mutati nel tempo, con un aggiornato rilievo tecnico dei luoghi.

Il ricorso è accolto limitatamente alla violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990 e al vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, con assorbimento delle altre censure e annullamento dell’ordinanza nei limiti della motivazione. Le spese sono compensate per la complessità delle questioni.