Difetto di giurisdizione amministrativa sulla risoluzione del contratto di concessione sportiva (TAR Toscana n. 16 del 05.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
La controversia avente ad oggetto la risoluzione per inadempimento di una concessione di gestione di impianto sportivo, comprensiva dell’esecuzione di lavori, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni e di pubblici servizi, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a., postula che la lite abbia ad oggetto in concreto la valutazione di legittimità di provvedimenti espressione di pubblici poteri, non essendo sufficiente la mera attinenza della controversia alla materia. Ove il petitum sostanziale consista nell’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nel rapporto concessorio, non viene in rilievo alcun controllo sull’esercizio del potere pubblico. Il riparto si fonda sul criterio del concreto collegamento con il potere, di derivazione costituzionale.

Il Fatto

La società ricorrente gestiva, in forza di una convenzione della durata di dieci anni, lo stadio comunale e un complesso sportivo, con l’obbligo di eseguire lavori di adeguamento. Il Comune, con determina dirigenziale n. 1353 del 23 maggio 2023, ha disposto la risoluzione per inadempimento contrattuale della concessione. La società ha impugnato la determina davanti al TAR Toscana, deducendo l’illegittimità del provvedimento e contestando i presupposti dell’inadempimento, in particolare il mancato rispetto dei termini di avvio e conclusione dei lavori. Il Comune si è costituito eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. In sede cautelare il Tribunale ha respinto l’istanza, rilevando la necessità di approfondire la questione di giurisdizione nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina prioritariamente l’eccezione del Comune. La concessione in questione è mista, avendo ad oggetto anche l’esecuzione di lavori, ed è stata affidata ai sensi dell’art. 164 del d.lgs. n. 50 del 2016. Il criterio discriminante tra componente “beni” e componente “servizi” va individuato negli obiettivi perseguiti dall’amministrazione, che qualificano il rapporto in termini di servizi quando travalicano il mero utilizzo del bene, secondo l’insegnamento del Cons. Stato, sez. V, n. 4949 del 2022.

L’art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva le controversie in materia di concessioni di beni e di pubblici servizi, escludendo quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Il Tribunale richiama l’orientamento delle Sezioni Unite secondo cui la cognizione del giudice ordinario si estende a tutte le questioni inerenti l’esecuzione e l’inadempimento della concessione, salvo che l’amministrazione eserciti poteri autoritativi. Il superamento dell’indirizzo tradizionale si fonda su ragioni di simmetria rispetto alla materia dei contratti pubblici e sul principio costituzionale per cui la giurisdizione esclusiva richiede la valutazione di legittimità di provvedimenti espressivi di pubblici poteri.

Richiamati Cass. civ., sez. un., n. 25427 del 2023, Cass. sez. un., n. 23418 del 2020 e Cass. SU n. 14434 del 2018, il Collegio valorizza il criterio del concreto collegamento con il potere, posto a fondamento dell’art. 103 Cost. e dell’art. 24 Cost.. Conferma la soluzione già adottata nella propria sentenza n. 1089 del 24 novembre 2023, ribadendo che la stipulazione del contratto segna lo spartiacque delle giurisdizioni. Il richiamo alla riforma della precedente sentenza n. 942 del 2022 è superato, perché il Consiglio di Stato ha ravvisato in quel caso l’esercizio di un potere autoritativo.

Nel caso concreto, l’oggetto principale del contendere è la sussistenza o meno dell’inadempimento connesso al termine di avvio e di conclusione dei lavori, che ha giustificato la risoluzione, e non la contestazione di una scelta discrezionale dell’amministrazione. Il Collegio dichiara pertanto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., qualora il giudizio sia riproposto entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate in ragione dei diversi orientamenti esistenti.