La concessione del diritto di superficie esclude la proprietà del Comune sulle aree (Cass. civ. Sez. 2 n. 10966 del 24.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Comune che, nell’ambito di un programma di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell’art. 35 legge n. 865/1971, costituisca in favore di una cooperativa edilizia un diritto di superficie ad aedificandum a tempo determinato, attribuisce al concessionario un’ipotesi di proprietà temporanea del bene, che esclude la contemporanea proprietà dell’ente concedente. La natura contrattuale della convenzione urbanistica comporta che l’eventuale inadempimento delle obbligazioni nascenti dalla stessa possa essere fatto valere esclusivamente con l’ordinaria azione di risoluzione, non essendo la costituzione del diritto di superficie condizionata all’esatto adempimento. Ne consegue che le aree comprese nella concessione non rimangono nella proprietà del Comune per il solo fatto di non essere state destinate a pertinenza della porzione immobiliare oggetto dell’intervento edificatorio.

Il Fatto

Una cooperativa edilizia e i relativi soci convennero in giudizio il Comune per ottenere la restituzione delle superfici occupate dall’Amministrazione per la realizzazione di un impianto sportivo e, in subordine, il risarcimento dei danni. Il Comune aveva concesso alla cooperativa, ai sensi dell’art. 35 legge n. 865/1971, un diritto di superficie ad aedificandum su aree di sua proprietà per la costruzione di alloggi da assegnare ai soci, con convenzione stipulata per atto pubblico. Le unità immobiliari erano state realizzate, mentre le aree esterne erano state concesse in comodato a terzi.

Nel settembre 1995, il Comune avviò lavori su dette aree per realizzare un campo di calcio. Il Tribunale, in sede di riassunzione dopo il regolamento di giurisdizione, rigettò la domanda; la Corte d’Appello confermò la decisione, ritenendo che il diritto di superficie fosse circoscritto alle aree edificate e che la porzione rivendicata, rimasta inedificata e priva del carattere di pertinenzialità, fosse rimasta nella proprietà del Comune. Avverso tale sentenza, la cooperativa e i soci hanno proposto ricorso per cassazione, cui hanno aderito con ricorso incidentale gli aventi causa di una socia.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso principale e il primo di ricorso incidentale, incentrati sulla violazione e falsa applicazione degli artt. 952 e 953 c.c., nonché dell’art. 35 legge n. 865/1971, ravvisando la fondatezza della doglianza relativa all’erronea qualificazione giuridica del titolo di provenienza.

La Suprema Corte ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo di riferimento, precisando che l’art. 35 legge n. 865/1971, nella versione ratione temporis applicabile, destinava le aree al patrimonio indisponibile del Comune, il quale concedeva il diritto di superficie per la costruzione di case economiche e popolari. La deliberazione di concedere il diritto e la relativa convenzione attuativa compongono la fattispecie complessa della concessione amministrativa, istituendo un rapporto unitario fra concedente e concessionario.

La Corte ha quindi richiamato il consolidato principio secondo cui il Comune che costituisce, in favore di una cooperativa, un diritto di superficie ad aedificandum a tempo determinato realizza un’ipotesi di proprietà temporanea in capo al concessionario, con la conseguenza che non è giuridicamente concepibile la contemporanea proprietà dell’ente concedente. Tale principio si ricollega alla natura di convenzioni urbanistiche proprie degli atti stipulati ai sensi della citata disposizione.

Alla luce di tali premesse, la Corte ha censurato l’argomentazione dei giudici di merito, i quali avevano ritenuto che le aree non edificata fossero rimaste nella proprietà del Comune in quanto non destinate a pertinenza dell’intervento. La Corte ha osservato che la concessione per 99 anni aveva attribuito alla cooperativa la proprietà temporanea del bene fino alla scadenza, con riacquisto automatico da parte del Comune solo a tale data. Inoltre, dalla natura contrattuale della convenzione consegue che l’eventuale inadempimento può essere fatto valere solo con l’ordinaria azione di risoluzione, non essendo la costituzione del diritto condizionata all’esatto adempimento.

In definitiva, la Corte ha cassato la sentenza impugnata, con assorbimento dei restanti motivi, e ha rinviato alla Corte d’Appello di Messina, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.