Dissenso costruttivo e coerenza dell’azione amministrativa sul vincolo paesaggistico (TAR Veneto n. 505 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diniego di autorizzazione paesaggistica deve fondarsi su una motivazione puntuale e concreta, idonea a evidenziare lo specifico contrasto tra l’intervento e i valori tutelati dal vincolo, non potendosi risolvere in valutazioni apodittiche o in generici richiami a criteri di armonia e coerenza. Dal principio di leale collaborazione e dal correlato canone del dissenso costruttivo discende che l’autorità preposta alla tutela, ove indichi le soluzioni progettuali astrattamente idonee a superare il dissenso, non può opporre un successivo diniego fondato su ragioni ulteriori, diverse o incompatibili con quelle precedentemente espresse. Siffatto comportamento integra contraddittorietà dell’azione amministrativa e sviamento di potere, in contrasto con i principi di economicità e di non aggravamento del procedimento, oltre che con l’affidamento qualificato ingenerato nel privato.

Il Fatto

Il ricorrente è proprietario di un immobile residenziale ubicato nel Comune di Treviso, risalente agli anni ’50 e assoggettato a vincolo paesaggistico sia ex art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, per la vicinanza al fiume Sile, sia ex art. 136, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004, in forza del decreto ministeriale 8 settembre 1958. Per la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione ha presentato una prima istanza ex art. 146 d.lgs. 42/2004, respinta sulla base di un parere negativo della Soprintendenza che aveva tuttavia indicato le modifiche progettuali necessarie.

Recepiti i rilievi, il ricorrente ha presentato una nuova istanza, corredata dal parere favorevole della Commissione Locale per il Paesaggio e da proposta di accoglimento del Comune. La Soprintendenza ha però espresso un secondo parere negativo, con argomentazioni in parte ulteriori e in parte incompatibili con le precedenti. Il Comune ha quindi respinto anche la seconda istanza. Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale e il presupposto parere ministeriale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il ricorso incentrandosi sul primo motivo, di carattere assorbente. Il Tribunale richiama l’indirizzo per cui la tutela del valore paesaggistico non coincide con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte, come già affermato da TAR Veneto, sez. II, 7 maggio 2024, n. 912 e da Cons. Stato, sez. VI, 24 marzo 2014, n. 1418.

La discrezionalità tecnica dell’amministrazione deve tradursi in una motivazione puntuale, concreta e non stereotipata, idonea a evidenziare lo specifico contrasto tra l’intervento e i valori protetti, non risolvendosi in valutazioni apodittiche o in generici richiami a criteri di armonia e coerenza. Il Collegio richiama sul punto Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2018, n. 634 e Cons. Stato, sez. II, 7 settembre 2020, n. 5393: non è sufficiente la motivazione fondata su una generica incompatibilità.

Il Tribunale ricostruisce quindi il principio del dissenso costruttivo, corollario dei principi di buona amministrazione e di tutela dell’affidamento. La Soprintendenza che esprime un parere negativo deve non solo esplicitare le ragioni ostative, ma anche indicare gli accorgimenti e le modifiche idonei a rendere l’intervento compatibile con il vincolo, in un’ottica di leale collaborazione e di minor sacrificio possibile delle posizioni coinvolte (ex multis, TAR Campania, Salerno, sez. I, 27 ottobre 2025, n. 1729; TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, 6 marzo 2023, n. 3631).

Il principio implica un requisito di coerenza interna dell’azione amministrativa: ove l’amministrazione indichi specifiche soluzioni come astrattamente idonee a superare il dissenso, ingenerando nel privato un ragionevole affidamento, non può opporre un nuovo diniego fondato su ragioni ulteriori o incompatibili. Nel caso concreto, il secondo parere ha spostato l’asse valutativo su profili non previamente evidenziati, valorizzando considerazioni più attinenti a un giudizio di preferenza estetica che alla tutela oggettiva dei valori del vincolo.

Non convince la tesi dell’amministrazione sulla piena autonomia dei due procedimenti: la rielaborazione del progetto alla luce delle prescrizioni impartite configura una continuità sostanziale tra le fasi, idonea a radicare un affidamento qualificato. Il comportamento dell’amministrazione contrasta anche con i principi di economicità e di non aggravamento, avendo il ricorrente riformulato integralmente il progetto con nuovi oneri tecnici ed economici. L’illegittimità del parere si riverbera sul provvedimento comunale. Assorbite le altre censure, i provvedimenti impugnati sono annullati.