Divieto di frazionamento artificioso come abuso del diritto e decadenza dagli incentivi (Cons. Stato n. 7097 del 24.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili costituisce declinazione, nel settore degli incentivi, del generale divieto di abuso del diritto, principio immanente nell’ordinamento che non richiede specifiche disposizioni settoriali. L’art. 29 del D.M. 23 giugno 2016 e l’art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011 non hanno natura costitutiva del divieto, ma si limitano a chiarirne sul piano positivo gli elementi connotanti, con indizi non tassativi. La condotta elusiva diretta a conseguire incentivi non spettanti contrasta con la buona fede oggettiva e legittima la decadenza con recupero integrale. Il potere di controllo del GSE ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 non è riconducibile all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, essendo vincolato e preordinato alla verifica dei requisiti. In materia di risorse pubbliche il legittimo affidamento è recessivo e l’elemento psicologico resta neutro.

Il Fatto

La società appellante è titolare, dal 2006, di un impianto fotovoltaico ammesso alle tariffe incentivanti del Primo Conto Energia. Nel 2016 il Gestore dei servizi energetici avviava una verifica documentale, rilevando che nel medesimo sito erano state presentate richieste di ammissione per altri tre impianti di potenza prossima a 50 kW ciascuno, prospettando un artato frazionamento. All’esito del procedimento il GSE dichiarava la decadenza dalle tariffe e chiedeva la restituzione degli incentivi erogati.

Il TAR Lazio accoglieva parzialmente il ricorso, annullando in parte il provvedimento e l’intimazione di recupero, sul presupposto della mancata valutazione della possibilità di una mera decurtazione ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. La società proponeva appello, dolendosi in particolare dell’applicazione retroattiva del divieto e del sacrificio del proprio affidamento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene infondato il primo motivo e valorizza una pluralità di indizi gravi, precisi e concordanti: quattro istanze presentate nel medesimo giorno da persone fisiche, trasferimento della titolarità alla società prima dell’inizio dei lavori, coincidenza tra soci della cessionaria e richiedenti le autorizzazioni edilizie, unica cabina di trasformazione e unica recinzione perimetrale. Tali elementi sono ricondotti a un’unica iniziativa imprenditoriale e a un solo impianto di potenza cumulata.

La Corte esclude che il divieto di artato frazionamento sia stato introdotto solo dall’art. 29 del D.M. 23 giugno 2016. Richiamando il proprio consolidato orientamento, qualifica la norma come ricognitiva di un principio già operante: il divieto di abuso del diritto è valore ordinamentale diffuso, che non tollera l’elusione della ratio delle regole di settore. Il carattere elusivo della condotta, del resto, si è palesato al Gestore solo in fase istruttoria.

Quanto alla pretesa omissione dichiarativa, il Collegio ravvisa la violazione della lett. a) dell’allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014, avendo la società taciuto l’acquisizione di diritti all’incentivazione da altri soggetti, ostacolando la piena percezione della vicenda. La questione resta comunque assorbita dall’accertato frazionamento.

Il potere esercitato dal GSE è qualificato come vincolato: al riscontro delle violazioni rilevanti non residua margine di apprezzamento, salva la verifica dei presupposti per la decurtazione. È escluso il richiamo all’art. 21-nonies, vertendosi in settore speciale autonomamente regolato. Il legittimo affidamento è recessivo in materia di esborsi pubblici e non può formarsi prima del positivo esito dei controlli. La decadenza non ha natura sanzionatoria ma ripristinatoria, con conseguente insussistenza di un divieto assoluto di retroattività. Manifestamente infondata è infine la questione di legittimità costituzionale sull’art. 42, comma 5, del d.lgs. n. 28/2011, avendo la fonte secondaria natura meramente specificativa.