Nessun tetto di spesa sanitaria basato solo sulla spesa storica (Cons. Stato n. 7715 del 03.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La determinazione dei tetti di spesa per le strutture sanitarie private accreditate rientra nell’ampia discrezionalità regionale. L’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 non impone criteri stringenti di ripartizione del budget, né vincola la Regione all’adozione esclusiva del fabbisogno assistenziale. Il fabbisogno definito dall’art. 8-quater, comma 1, d.lgs. n. 502/1992 delimita il quadro programmatico e i volumi complessivi, mentre la ripartizione tra singole strutture può fondarsi sulla spesa storica, purché combinata con le capacità operative massime e con parametri qualitativi di performance. La clausola contrattuale di rinuncia all’impugnazione del tetto non può essere opposta in appello se l’eccezione non è stata introdotta in primo grado, per il divieto di ius novorum di cui all’art. 104 cod. proc. amm..

Il Fatto

Una struttura sanitaria accreditata per la specialistica ambulatoriale di patologia clinica impugnava davanti al TAR Campania le deliberazioni con cui la Regione aveva sostituito i tetti di spesa per branca con tetti di struttura, modificando poi le modalità di calcolo e introducendo dal 2023 un meccanismo di premialità e penalizzazione fondato su indicatori qualitativi. La ricorrente contestava il peso preponderante della spesa storica, l’assenza di una fase transitoria e alcune clausole del contratto di accreditamento, tra cui quella di rinuncia alle azioni giudiziarie.

Il TAR accoglieva i motivi relativi al deficit istruttorio e alla insufficienza motivazionale del calcolo dei tetti individuali, annullando le delibere nei limiti dell’interesse della struttura, e respingeva le altre censure. Proponevano appello la ASL e, in via incidentale, la società; aderiva la Regione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva d’ufficio, ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la possibile inammissibilità dell’appello principale e ne conferma l’esito. Il primo motivo incorre nel divieto di ius novorum: l’eccezione di improcedibilità fondata sulla clausola di salvaguardia non è mai stata proposta dalla ASL in primo grado, benché l’udienza si fosse tenuta nel dicembre 2022. Non vale qualificarla come rilevabile d’ufficio, perché si fonda su fatti che le parti avrebbero dovuto introdurre in giudizio. Il TAR, quindi, non ha affatto contraddetto se stesso riconoscendo la legittimità astratta della clausola e non dichiarando improcedibile il ricorso.

Il secondo motivo è inammissibile perché non si confronta con la portata effettiva della sentenza: il TAR ha annullato le delibere solo nella parte in cui quantificano il tetto della struttura, riconoscendo la legittimità del metodo astratto. L’appello incidentale investe, invece, il nucleo del sistema. Sul ricorso alla spesa storica il Consiglio di Stato osserva che il tetto dell’anno precedente non è l’unico elemento di calcolo: rilevano anche le capacità operative massime, modificabili annualmente, e i parametri qualitativi che possono incrementare o ridurre il tetto base. L’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 non detta norme stringenti di ripartizione, e il fabbisogno di cui all’art. 8-quater opera come quadro programmatico dei volumi complessivi. Significativa è la valutazione positiva dell’AGCM sulle modifiche apportate rispetto alla precedente disciplina. Nessuna norma impedisce di destinare alle strutture pubbliche una quota delle prestazioni; le censure sul punto restano apodittiche.

Quanto al quadriennio 2018-2021, la scelta di considerare più annualità risponde all’esigenza di neutralizzare l’incidenza della pandemia; le ulteriori doglianze sono inammissibili per difetto di interesse, dovendosi affrontare in sede di riesercizio del potere. Il motivo sulla fase transitoria è inammissibile e, comunque, infondato. Sull’art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 la Corte chiarisce che le intese con le associazioni di categoria sono oggetto di facoltà, non di obbligo. La censura sulla clausola di salvaguardia è inammissibile per genericità, non essendo esplicitata alcuna violazione del diritto di agire in giudizio.

I motivi riproposti sono inammissibili per carenza di interesse, essendo gli schemi contrattuali originari stati sostituiti e avendo il TAR già annullato il calcolo individuale. Le doglianze sulle clausole contrattuali di pagamento risultano generiche o infondate: l’art. 1194 cod. civ. pone un limite legale derogabile con il consenso del creditore. La doglianza sul Tavolo Tecnico e sulla rete informatica non è illustrata o non è comprensibile. Spese compensate per soccombenza reciproca.