Doppia conformità e sanatoria edilizia: prevalenza dell’art. 36 sul diritto regionale (Cons. Stato n. 2420 del 23.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo della doppia conformità previsto dall’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 costituisce espressione di un principio fondamentale della legislazione statale in materia di governo del territorio. Le Regioni, titolari di potestà concorrente, non possono disapplicarlo in assenza di clausola di cedevolezza, dovendo interpretare la normativa regionale in senso costituzionalmente conforme. Il termine per ottemperare all’ordinanza di demolizione ha natura perentoria: decorso inutilmente, il bene è acquisito ipso iure al patrimonio comunale e il soggetto perde la legittimazione a chiedere la sanatoria. Il diniego di accertamento di conformità è atto vincolato, non sindacabile sul piano della proporzionalità, quando difetti la doppia conformità.

Il Fatto

Una società proprietaria di un compendio immobiliare presentava al Comune un’istanza di permesso di costruire in sanatoria per una viabilità privata realizzata in assenza di titolo su terreni agricoli. L’amministrazione respingeva la richiesta, rilevando il contrasto con lo strumento urbanistico vigente al momento della realizzazione, la tardività dell’istanza rispetto ai termini di legge e la già intervenuta esecuzione della sanzione pecuniaria.

La società impugnava il diniego davanti al TAR, che respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello, contestando sia l’interpretazione della normativa regionale in tema di accertamento di conformità, sia la qualificazione dell’opera come strada di cantiere anziché come manufatto permanente.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la tesi secondo cui l’art. 40 della legge regionale Emilia-Romagna n. 23/2004 avrebbe disapplicato la disciplina statale, ammettendo la sola conformità dell’opera al momento dell’istanza. L’argomento è respinto: l’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 resta applicabile, perché il meccanismo della doppia conformità rientra tra i principi fondamentali in materia di governo del territorio, di competenza concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 2, Cost.

Nessun ausilio all’appellante viene dall’art. 2 d.P.R. n. 380/2001, che impone alle Regioni il rispetto dei principi fondamentali del testo unico. Il Collegio richiama anche il decreto-legge n. 69/2024, convertito in legge n. 105/2024: l’introduzione dell’art. 36-bis ha sì reso più flessibile la disciplina delle parziali difformità, ma ha confermato la necessità della conformità urbanistica al momento della domanda per gli interventi in totale difformità o in assenza di titolo, ipotesi in cui rientra la fattispecie.

Sul piano della legittimazione, la Corte osserva che l’istanza di sanatoria è stata presentata quando il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordinanza di demolizione era già decorso. Il bene era quindi acquisito ipso iure al patrimonio comunale, secondo il principio affermato da Cons. Stato, ad. pl., n. 16 del 2023, senza necessità di attendere l’irrogazione della sanzione pecuniaria. La società non era pertanto legittimata a proporre la domanda.

Nel merito, il Collegio ribadisce il proprio orientamento: l’accertamento di conformità sfocia in un provvedimento vincolato, che non richiede motivazione ulteriore e non ammette la c.d. sanatoria giurisprudenziale. L’appellante non ha dimostrato la doppia conformità, non assolvendo all’onere che le incombeva. L’art. 17, comma 2, della legge regionale n. 23/2004 non può essere letto atomisticamente rispetto al comma 1, che richiede espressamente la conformità sia al momento della realizzazione sia a quello della domanda.

Quanto alla proporzionalità, il motivo è infondato: l’attività repressiva degli abusi non sanabili è vincolata, senza margini di scelta sul quomodo. I richiami all’art. 8 CEDU e all’art. 49 della Carta dei diritti fondamentali UE sono incongrui, riguardando materie distinte. Le opere, infine, sono abusive: la larghezza del piano viario e la predisposizione di impianti dimostrano il carattere permanente dell’intervento, estraneo all’edilizia libera.