L’eccesso di potere giurisdizionale non include la verifica di legittimità basata su elementi ex actis (Cass. civ. Sez. Un. n. 21260 del 22.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito è configurabile soltanto quando il giudice amministrativo abbia ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, rivelandosi strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione. Non integra tale vizio la verifica della legittimità dell’atto compiuta dal giudice amministrativo utilizzando gli elementi fattuali acquisiti agli atti del giudizio, al fine di scrutinare la tempestività dell’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990. L’eventuale erroneità nell’individuazione del dies a quo del termine ragionevole integra un mero error in iudicando, sottratto al controllo di legittimità della Corte di cassazione.

Il Fatto

La società ricorrente impugnava davanti al giudice amministrativo il provvedimento con cui il Comune aveva disposto l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990, di una concessione edilizia in sanatoria del 1992 e di due successivi permessi di costruire, ordinando la demolizione dell’intero corpo di fabbrica. Il TAR Lazio rigettava il ricorso e il Consiglio di Stato respingeva l’appello, ritenendo tempestivo l’annullamento d’ufficio sulla base di elementi fattuali, tra cui una nota del 2020, dai quali emergeva la compiuta conoscenza, in capo all’amministrazione, della situazione dei giudizi penali in corso.

La società proponeva allora ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione, deducendo l’eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato per aver etero-integrato la motivazione del provvedimento di annullamento, sostituendosi all’amministrazione nella valutazione dei presupposti dell’atto.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente ricostruito i tre argomenti spesi dal Consiglio di Stato e censurati dalla ricorrente, osservando come essi convergessero al medesimo scopo: lo scrutinio di legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela in riferimento al criterio temporale stabilito dall’art. 21-novies. In particolare, il giudice amministrativo aveva ritenuto il provvedimento tempestivo rispetto al termine di diciotto mesi, individuandone il dies a quo nella data di compiuta conoscenza degli esiti dei giudizi penali, desunta da una nota non menzionata nell’atto impugnato.

La Corte ha quindi richiamato il proprio consolidato orientamento, secondo cui l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito ricorre solo in due ipotesi: quando il giudice abbia operato una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, oppure quando abbia inteso sostituire la propria volontà a quella dell’amministrazione, mediante una pronuncia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito.

Applicando tali principi, le Sezioni Unite hanno escluso che nella specie si versasse in una delle due ipotesi. Il Consiglio di Stato, infatti, aveva soltanto effettuato, nell’ambito del devoluto, lo scrutinio della censura relativa alla tempestività dell’annullamento, senza operare alcuna valutazione di opportunità o convenienza dell’atto e senza adottare un provvedimento di contenuto sostanziale nuovo e diverso. Il giudice amministrativo aveva utilizzato gli elementi fattuali acquisiti agli atti del giudizio al solo scopo di compiere una valutazione giuridica funzionale alla verifica di legittimità, restando così del tutto al di fuori dell’intrusione nella sfera riservata all’amministrazione.

La Corte ha infine chiarito che l’eventuale erroneità dell’individuazione del termine a quo avrebbe determinato un mero error in iudicando, sottratto al controllo di legittimità ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., e non un eccesso di potere giurisdizionale. Il ricorso è stato conseguentemente dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alla rifusione delle spese in favore delle parti controricorrenti e raddoppio del contributo unificato.