Verifica di equivalenza dei CCNL e interesse risarcitorio nel giudizio PNRR (Cons. Stato n. 5533 del 09.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento di lavori finanziati con il PNRR, la stazione appaltante è tenuta a verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele collettive prima dell’aggiudicazione, ai sensi dell’art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023. Tale verifica può ritenersi adeguata quando si fondi sul confronto tra i contratti collettivi nazionali applicati e la valutazione positiva non risulti manifestamente irragionevole o illogica. Ai fini dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto ex art. 34, comma 3, c.p.a., è necessaria e sufficiente la dichiarazione di interesse ai fini risarcitori, che può essere insita nella riserva di proporre in separato giudizio la domanda di risarcimento del danno per equivalente. Non occorre esporre i presupposti della domanda né proporla nello stesso giudizio di impugnazione.

Il Fatto

Una società, seconda classificata in una gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei lavori di installazione di contatori statici smart, interamente finanziati dal PNRR, ha impugnato l’aggiudicazione di un lotto a un’altra impresa. Il giudice di primo grado, premessa l’improcedibilità della domanda di annullamento e di inefficacia del contratto ai sensi del combinato disposto degli artt. 125 c.p.a. e 48, comma 4, d.l. n. 77 del 2021, ha accertato l’illegittimità degli atti impugnati ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., limitatamente alla omessa verifica, da parte della stazione appaltante, dell’effettiva equivalenza del contratto collettivo indicato dall’aggiudicataria in luogo di quello previsto nella lex specialis.

La stazione appaltante ha proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza sulla sussistenza dell’interesse ad agire ai fini risarcitori, la violazione delle norme in materia di equivalenza delle tutele collettive e la contraddittorietà della motivazione. Si è costituito il solo Ministero, eccependo il difetto di legittimazione passiva.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto rigettato la richiesta di estromissione del Ministero, richiamando l’art. 12-bis, comma 5, d.l. n. 68 del 2022, ancora vigente nei giudizi aventi ad oggetto interventi finanziati dal PNRR. La norma introduce un’ipotesi di litisconsorzio necessario, prevedendo che le amministrazioni centrali titolari degli interventi siano parti necessarie del giudizio.

Nel merito, il primo motivo è stato giudicato infondato. Con richiamo alla Adunanza Plenaria n. 8 del 2022, la Corte ha ribadito che, per procedere all’accertamento di illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente dichiarare di avere interesse ai fini risarcitori. Non è necessario specificare i presupposti della domanda né proporla nello stesso giudizio. Nel caso concreto, la dichiarazione è stata ritenuta insita nella riserva di formulare in separato giudizio la domanda di risarcimento, ribadita nella memoria ex art. 73 c.p.a.

È invece risultato fondato il secondo motivo. Il giudice di primo grado aveva ritenuto che la stazione appaltante avesse ammesso di non aver verificato l’equivalenza. La Corte ha qualificato questa lettura come erronea interpretazione degli atti processuali: la difesa si era fondata non sull’assenza della verifica, ma sulla superfluità di ulteriori approfondimenti istruttori rispetto al confronto tra i contratti collettivi.

Quanto al quadro normativo, l’art. 2, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 209 del 2004 ha modificato il comma 3 dell’art. 11 d.lgs. n. 36 del 2023, prevedendo che la dichiarazione di equivalenza sia verificata con le modalità di cui all’art. 110, in conformità all’allegato I.01. Richiamata la Sez. V n. 7281 del 2025, la Corte ha confermato che la verifica della dichiarazione di equivalenza è obbligatoria. Nel caso di specie, essa è stata ritenuta avvenuta, desumendosi dall’esclusione dell’anomalia dell’offerta e dal provvedimento di aggiudicazione. L’istruttoria consistente nel mero confronto dei contratti collettivi è stata giudicata adeguata, non emergendo alcuna manifesta irragionevolezza o illogicità.

Il secondo motivo è stato accolto, il primo rigettato e il terzo assorbito. In riforma della sentenza, il ricorso introduttivo è stato interamente rigettato, con integrale compensazione delle spese dei due gradi.