Errore scusabile della p.a. e incertezza sulla qualificazione del percolato (TAR Lombardia n. 907 del 12.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di risarcimento del danno da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, il nesso di causalità tra provvedimento annullato in sede giurisdizionale e pregiudizio lamentato sussiste quando la prescrizione illegittima ha inciso sulle scelte gestionali dell’impresa, anche se la condotta materiale era stata avviata prima del provvedimento per effetto di misure dell’autorità giudiziaria. La responsabilità della pubblica amministrazione è tuttavia esclusa quando questa sia incorsa in un errore scusabile, ravvisabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto. L’incertezza sulla qualificazione giuridica del percolato da discarica, come rifiuto liquido o come refluo industriale, integra gli estremi dell’errore scusabile quando risulti confermata da pareri tecnici reiterati dell’autorità competente e dall’orientamento accolto in sede penale. Il patteggiamento definitorio del procedimento penale non implica adesione alle tesi dell’accusa e non rileva ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. quale fatto colposo del danneggiato.

Il Fatto

La ricorrente, titolare di un complesso industriale per la produzione di carta, gestiva il percolato prodotto dalle discariche convogliandolo al depuratore aziendale e scaricandolo, previo trattamento, in un corpo idrico superficiale, secondo quanto previsto dalle AIA rilasciate dalla Provincia. Nell’ottobre 2017 presentava istanza di rilascio del PAUR ai sensi dell’art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006, chiedendo la modifica sostanziale dell’AIA per aumentare la capacità produttiva.

Nel corso del procedimento, l’ARPA esprimeva in più contributi tecnici la convinzione che il percolato costituisse rifiuto liquido e non potesse essere inviato al depuratore. La conferenza di servizi recepiva tale impostazione e il PAUR, notificato nel maggio 2020, prescriveva lo smaltimento esterno del percolato. Il TAR annullava il provvedimento in parte qua con sentenza passata in giudicato, ritenendo la prescrizione irragionevole e immotivata. La società agiva quindi per il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittima imposizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione della Provincia, secondo cui la decisione di smaltire il percolato all’esterno sarebbe stata assunta prima del PAUR e per effetto del procedimento penale. Il dato è in sé vero: la ricorrente aveva cessato il collettamento nell’aprile 2019, in adempimento a un provvedimento dell’autorità giudiziaria. Il Tribunale nega tuttavia che ciò escluda il nesso di causalità.

La posizione assunta dalla conferenza di servizi ha inciso in modo rilevante sull’esito del procedimento penale, confermando l’impostazione del consulente della Procura. Solo dopo quella determinazione la società ha modificato il progetto chiedendo l’autorizzazione dei serbatoi di stoccaggio e ha definito il giudizio penale con il patteggiamento. Il Collegio respinge la tesi difensiva secondo cui il patteggiamento equivarrebbe ad accettazione della qualificazione del percolato come rifiuto: esso non implica alcun riconoscimento di responsabilità, né la scelta di non difendersi in dibattimento ha avuto incidenza causale sui danni, provocati dal provvedimento illegittimo.

Il nesso causale è quindi affermato, ma la domanda è respinta sul piano della colpevolezza. Il Tribunale richiama l’orientamento secondo cui l’errore scusabile esclude la responsabilità in presenza di contrasti giudiziari, incertezza normativa o complessità fattuale, citando Cons. Stato, sez. III, n. 1105 del 2023, Cons. Stato, sez. III, n. 8762 del 2021, Cons. Stato, sez. II, n. 3334 del 2021 e Cons. Stato, sez. III, n. 3903 del 2020.

Nel caso concreto l’incertezza è dimostrata da più circostanze: l’assenza di precedenti univoci, l’orientamento contrario espresso dal GIP con il sequestro prima e con la sentenza di patteggiamento poi; la stessa società, nel modello ex art. 6 d.lgs. n. 231/2001, aveva riconosciuto un orientamento prevalente nel senso del rifiuto liquido; la ricorrente, nel procedimento, non aveva articolato deduzioni tecniche a sostegno della diversa qualificazione. Determinanti i tre pareri reiterati dell’ARPA e la conclusione del consulente della Procura, che denotano come la questione fosse tutt’altro che chiara.

Respinta la domanda risarcitoria, le spese sono compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.