Errore scusabile del Ministero su titoli odontoiatrici portoghesi esclude colpa d’apparato (Cons. Stato n. 4172 del 22.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La colpa d’apparato è elemento costitutivo della responsabilità dell’Amministrazione per il danno da provvedimento illegittimo e si presume in correlazione all’illegittimità accertata, secondo la presunzione semplice dell’art. 2727 c.c.; grava sull’Amministrazione la prova contraria dell’errore scusabile. Tale prova può essere data anche quando la violazione riguardi una norma del diritto dell’Unione Europea, poiché la necessità che la violazione sia grave e manifesta trova sostanziale corrispondenza nell’elemento soggettivo richiesto dal diritto interno. Integra errore scusabile la presenza di incertezze applicative della disciplina unionale, attestate da rinvii pregiudiziali della giurisprudenza e da interlocuzioni con la Commissione europea, quando l’Amministrazione abbia svolto un’istruttoria accurata e coltivato il dubbio interpretativo in funzione di tutela di un bene fondamentale come la salute.

Il Fatto

Due professionisti, che avevano conseguito in Portogallo il titolo di odontoiatra, hanno chiesto al Ministero della Salute il riconoscimento automatico del titolo. Il diniego opposto dall’Amministrazione è stato annullato dal TAR Lazio con la sentenza n. 2196/2020, divenuta così il presupposto di una domanda risarcitoria per le spese del tirocinio di adattamento svolto presso un’università italiana, per il mancato guadagno e per il ritardo nell’iscrizione all’ente previdenziale di categoria.

Il TAR, con la sentenza n. 21297/2024, ha respinto la domanda per difetto di colpa, ravvisando l’errore scusabile nell’accurata istruttoria e nella complessità del quadro normativo. I professionisti hanno appellato, contestando la distribuzione dell’onere probatorio e il travisamento dei fatti relativi all’iter procedimentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal consolidato orientamento secondo cui la colpa è elemento costitutivo della responsabilità dell’Amministrazione verso il destinatario del provvedimento sfavorevole (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, nn. 19, 20 e 21). La colpa d’apparato opera come criterio di misurazione della tollerabilità del rischio amministrativo, evitando l’appiattimento del rimedio risarcitorio sulla sola illegittimità dell’atto (Cons. Stato, Ad. plen., 24 maggio 2024, n. 12).

La Corte ribadisce che la colpa è presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, in forza delle regole di comune esperienza e della presunzione semplice dell’art. 2727 c.c., con conseguente onere contrario a carico dell’Amministrazione. L’appello censura proprio il rovesciamento di tale onere, ma il Collegio esclude che l’Amministrazione sia rimasta inerte: essa ha allegato elementi rilevanti ai fini dell’esclusione della colpevolezza.

Sul versante europeo, la Corte richiama le condizioni elaborate dalla giurisprudenza unionale per la risarcibilità delle violazioni del diritto dell’Unione: norma preordinata a conferire diritti ai singoli, violazione grave e manifesta, nesso causale diretto. Il carattere grave e manifesto della violazione consente di ravvisare una sostanziale corrispondenza con l’elemento soggettivo del diritto interno (Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 2014, n. 1508).

Nel merito, la Corte riconosce che i titoli odontoiatrici rientrano nell’art. 21 della direttiva 2005/36/CE, recepito dall’art. 31 del d.lgs. n. 206/2007, e che la conferenza di servizi non avrebbe dovuto essere convocata una volta inquadrato il titolo tra quelli a riconoscimento automatico. Ciò che rileva, tuttavia, è la scusabilità dell’errore: la comunicazione della Commissione del 23 aprile 2015 aveva ammesso la possibilità di deroghe in casi particolari, anche a fronte di titoli astrattamente rientranti nel regime automatico. Tale posizione ha potuto ingenerare nell’Amministrazione il dubbio che la peculiarità del caso giustificasse un trattamento diverso. A conferma dell’incertezza applicativa, la Corte richiama la propria ordinanza n. 5249 del 2017, con cui era stato disposto un rinvio pregiudiziale su aspetti analoghi, e la sentenza della Corte di Giustizia 6 dicembre 2018, C-675/17.

La Corte esclude quindi la colpa d’apparato: l’ulteriore interlocuzione con la Commissione europea, volta a tutelare un bene fondamentale come la salute, integra l’errore scusabile. L’appello è rigettato, con compensazione delle spese in ragione della particolarità della controversia.