Frazionamento fotovoltaico e prevalenza della particella sul subalterno (Cons. Stato n. 7762 del 03.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici, positivizzato dall’art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011, si applica a più impianti riferibili al medesimo soggetto responsabile e localizzati sulla medesima particella catastale o su particelle catastali contigue. La fictio di unicità opera anche quando gli impianti insistano su unità immobiliari identificate da subalterni distinti: il riferimento alla particella contenuto nella norma ministeriale prevale sulle indicazioni di dettaglio delle regole applicative, che non possono introdurre limitazioni al precetto. Il divieto è espressione del generale divieto di abuso del diritto, operante a prescindere dal carattere occulto del disegno. Il potere di decadenza del GSE è vincolato e non riconducibile al paradigma dell’autotutela, con la conseguenza che non opera il termine dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 per i provvedimenti anteriori alla novella del 2020.

Il Fatto

La società appellante subentrava nel titolo autorizzativo per un impianto fotovoltaico di potenza superiore al megawatt, articolato in quattro sotto-campi e destinato a sorgere su coperture di capannoni industriali e tettoie di collegamento. Dopo la mancata ammissione al Registro dei grandi impianti, tra l’11 e il 17 settembre 2012 presentava al GSE quattordici istanze di ammissione agli incentivi del Quarto Conto Energia, riferite a impianti di potenza inferiore a 1 MW, ciascuno con punto di connessione e subalterno distinti. Il Gestore accoglieva le richieste con provvedimenti espressi adottati tra il novembre 2012 e il maggio 2013.

A seguito di verifica e sopralluogo, con provvedimento del 21 marzo 2017 il GSE disponeva la decadenza dagli incentivi per l’impianto oggetto di causa e il recupero integrale delle somme erogate, rilevando la riconducibilità dello stesso, insieme ad altri tre impianti, a un unico grande impianto artatamente frazionato. Il TAR Lazio respingeva il ricorso e i motivi aggiunti; la società proponeva appello per la riforma.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua la questione nella portata dell’art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011, che impone di considerare come unico impianto quelli riferibili al medesimo soggetto responsabile e localizzati sulla stessa particella o su particelle contigue. La norma persegue la finalità di impedire che i grandi impianti accedano al regime dei piccoli impianti, privo di limiti di costo complessivo. Nel caso concreto la fattispecie corrisponde integralmente alla previsione: gli impianti sono ubicati su particelle contigue, appartengono al medesimo soggetto, convergono in un’unica cabina di consegna e derivano dalla parcellizzazione di un originario grande impianto non ammesso in graduatoria.

L’appellante sostiene che, trattandosi di impianti su edificio, rileverebbe il singolo subalterno ai sensi del punto 3.8 delle regole applicative. La Corte respinge l’argomento: le linee guida costituiscono attuazione del decreto e non possono introdurre limitazioni al precetto. La valorizzazione del subalterno non ha valenza derogatoria rispetto alla rilevanza della particella fissata dalla norma ministeriale, sicché l’unicità si verifica anche in presenza di unità immobiliari contraddistinte da subalterni diversi.

Il Collegio richiama la giurisprudenza sul divieto di abuso del diritto (Cons. Stato, sez. II, n. 7402 del 2023; n. 2993 del 2022) e precisa che la determinazione delle fattispecie non esaurisce il potere di verifica del GSE. Sul piano probatorio è sufficiente che il frazionamento sia desumibile da indizi gravi, precisi e concordanti (Cons. Stato, sez. II, n. 7706 del 2023; n. 1096 del 2025): nella specie, contestualità delle richieste, contiguità e identità del soggetto responsabile.

Irrilevante è poi il carattere “alla luce del sole” del frazionamento, poiché il divieto contrasta il fenomeno in sé, a prescindere dall’occultamento. Quanto al secondo motivo, la Corte ribadisce, sulla scorta dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, la natura doverosa e vincolata del potere di decadenza del GSE; la novella del 2020 non è norma di interpretazione autentica e consente semmai di sollecitare un ulteriore procedimento. Il terzo motivo è inammissibile per difetto di interesse, trattandosi di atto plurimotivato sorretto da valido presupposto, e comunque infondato quanto alla tettoia esclusa dalla nozione di edificio. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.