Occupazione sine titulo e potere-dovere di provvedere ex art. 42-bis (TAR Toscana n. 976 del 04.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di occupazione sine titulo di un immobile da parte della pubblica amministrazione, il trasferimento della proprietà non può derivare da una rinuncia abdicativa del privato, neppure sotto forma di domanda risarcitoria, richiedendo una base legale certa individuata nel provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 o in un contratto traslativo di natura transattiva. L’amministrazione è titolare di un potere-dovere di provvedere: deve valutare gli interessi in conflitto e adottare un provvedimento espresso che scelga se acquisire il bene o restituirlo. Né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’autorità, con la conseguenza che la domanda solo risarcitoria è inammissibile. Il ricorso avverso l’inerzia dell’ente è ammissibile e può condurre all’affermazione dell’obbligo di provvedere in un termine certo.

Il Fatto

I ricorrenti, comproprietari di un’area destinata a verde pubblico e inclusa nel P.E.E.P., ne lamentavano l’occupazione illegittima da parte del Comune a decorrere dagli anni ’90, senza che fosse mai stato emanato un provvedimento di acquisizione. Proposto ricorso ex art. 702-bis c.p.c. al Tribunale di Pisa, con domanda di rinuncia abdicativa e risarcimento, il giudice ordinario dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con ordinanza 12 settembre 2022, n. 1727.

I ricorrenti trasponavano quindi l’azione davanti al TAR, chiedendo la condanna al pagamento di una somma complessiva a titolo di danni e, in via di riassunzione, la restituzione dell’area. Il Comune eccepiva l’inammissibilità della domanda originaria e di quella nuova, contestando nel merito la fondatezza delle pretese.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio ritiene superata la figura della rinuncia abdicativa, richiamando gli interventi dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 20 gennaio 2020, nn. 2, 3 e 4, che hanno escluso l’acquisto della proprietà in capo all’espropriante al di fuori di una base legale certa. Le medesime pronunce hanno previsto correttivi di natura intertemporale per evitare che il mutamento giurisprudenziale penalizzi chi aveva agito secondo l’orientamento previgente.

Poiché i ricorrenti hanno spontaneamente rimodulato la domanda in sede di riassunzione, non occorre attivare la contestazione ex art. 73, comma 3, c.p.a. né la conversione d’ufficio. La domanda di restituzione non è nuova, ma frutto di un’emendatio resa necessaria dal mutato quadro giurisprudenziale e ammissibile nel giudizio amministrativo.

Nel merito, il Collegio richiama la propria giurisprudenza (TAR Toscana, sez. IV, n. 484 del 2025) e l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, che delinea un potere-dovere dell’amministrazione di scegliere, all’esito della comparazione degli interessi, se acquisire il bene o restituirlo. La scelta spetta esclusivamente all’autorità, non al giudice né al proprietario.

Ne consegue il riconoscimento dell’obbligo del Comune di emanare, entro il termine indicato, un provvedimento espresso che espliciti la determinazione finale. Diventa periferica la questione dell’eventuale trasformazione del bene. La domanda solo risarcitoria è invece inammissibile, perché si pone fuori dello schema legale tipico; resta fondata la sola azione relativa alla restituzione, con la mediazione del provvedimento dell’ente.

Il Collegio respinge le eccezioni di merito: le transazioni richiamate riguardano diverse particelle catastali e non quella in contestazione; l’usucapione non può decorrere prima dell’entrata in vigore dell’art. 43 del d.P.R. n. 327/2001. Il ricorso è pertanto accolto nei limiti indicati, con condanna del Comune alle spese.