Incentivi GSE: annullamento d’ufficio è autotutela e richiede comparazione (Cons. Stato n. 7006 del 23.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla l’accoglimento di richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici già validate costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, e non del potere di verifica e controllo a esito vincolato previsto dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il principio di tipicità degli atti amministrativi e il clare loqui impediscono di ibridare basi legali diverse per conseguire gli effetti più convenienti. Ne deriva l’assoggettamento al termine ragionevole di diciotto mesi e alla comparazione degli interessi, nonché l’illegittimità dell’annullamento fondato sull’inosservanza di un obbligo documentale introdotto solo successivamente alla presentazione dell’istanza. Il potere istruttorio del Gestore resta integro, ma non può essere usato strumentalmente per caducare un beneficio già riconosciuto.

Il Fatto

La società aveva presentato tra settembre e dicembre 2013 diciotto richieste di verifica e certificazione di risparmi energetici, definite con esito positivo tra ottobre 2013 e febbraio 2014. Nel settembre 2018 il GSE, dopo comunicazione di avvio del procedimento, annullava d’ufficio quei provvedimenti di accoglimento, contestando la non conformità delle richieste al d.m. 28 dicembre 2012 e la mancata produzione di documentazione richiesta in sede di controllo. Seguiva la nota di quantificazione degli importi da restituire.

Il TAR Lazio respingeva il ricorso introduttivo e i secondi motivi aggiunti, accogliendo solo in parte quelli relativi al quantum. La società appellava deducendo la natura di autotutela dell’atto e il superamento del termine; il GSE proponeva appello incidentale autonomo sulla quantificazione e sull’asserita invasione del merito amministrativo.

La Motivazione della Corte

Riuniti i ricorsi ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., il Collegio respinge l’eccezione di violazione dell’art. 74 c.p.a.: la motivazione per relationem non costituisce di per sé vizio della sentenza, salvo che i richiami siano inadeguati o inconferenti. Il giudice ben può richiamare precedenti di cui condivida le conclusioni, anche non maggioritari, in virtù del libero convincimento.

Nel merito, la qualificazione dell’atto operata dal TAR è errata. Sul piano formale il GSE ha richiamato espressamente l’autotutela e l’annullamento d’ufficio con riferimento alla legge n. 241/1990, osservando la regola del contrarius actus. Sul piano sostanziale, l’atto si fonda sulla carenza documentale valutabile già in fase di validazione, senza che siano state accertate falsità delle dichiarazioni o violazioni di prescrizioni: proprio le ipotesi tipiche della decadenza.

Il Collegio ribadisce i criteri distintivi elaborati in sede consultiva: la decadenza presuppone dichiarazioni non veritiere, inadempimento di obblighi o sopravvenuta carenza dei requisiti; l’autotutela ricorre quando l’amministrazione riesamini una situazione che aveva già valutato positivamente. L’elemento discriminante è l’affidamento del privato, tutelabile solo nella seconda ipotesi. Di conseguenza il GSE era tenuto al rispetto del termine di diciotto mesi ex art. 21-nonies, nella versione applicabile ratione temporis.

Il termine risulta ampiamente superato, essendo l’annullamento intervenuto nel settembre 2018 a fronte di validazioni del 2013-2014. È poi illegittimo il diniego fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta: le Linee guida EEN 9/11 non contemplavano i documenti contestati e il GSE non ha chiarito perché quelli trasmessi fossero insufficienti, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede e con il divieto di effetto a sorpresa.

Le note di restituzione costituiscono autotutela esecutiva e, in via derivata, cadono con l’atto presupposto. L’accoglimento dell’appello della società comporta il rigetto di quello del GSE e la condanna di quest’ultimo alle spese del doppio grado.