Inerzia regionale e accordo di programma: nessun danno ingiusto senza aspettativa qualificata (Cons. Stato n. 9329 del 26.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per mancato esercizio dell’attività obbligatoria presuppone l’accertamento dell’ingiustizia del danno, che a sua volta richiede la lesione di un bene della vita del privato con consistenza di possibilità seria e concreta. L’art. 2-bis, comma 1, legge n. 241/1990 e l’art. 30, commi 2 e 4, cod. proc. amm. non accordano una protezione automatica dell’interesse procedimentale all’osservanza dei termini, separata dalla spettanza dell’interesse sostanziale. La stipula di un accordo di programma con effetti di variante urbanistica rientra in un ambito di ampia discrezionalità dell’ente, nell’an e nel quando, con la conseguenza che la posizione del privato non assurge a aspettativa qualificata. L’accertamento dell’obbligo di provvedere non equivale a riconoscere la fondatezza della pretesa sostanziale.

Il Fatto

La società appellante aveva presentato alla Regione Basilicata un progetto per una grande struttura di vendita in area industriale del Comune di Potenza. Aveva ottenuto i pareri di non assoggettabilità alla VIA e alla VAS e un parere favorevole della Provincia. Il 15.2.2018 ha chiesto alla Regione di promuovere un accordo di programma ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000 con variazione dello strumento urbanistico. Dopo una riunione interlocutoria tra enti e una diffida rimasta senza esito, la società ha impugnato il silenzio-inadempimento. Il T.a.r. per la Basilicata, con sentenza n. 345 del 22.5.2020, ha accolto il ricorso e ordinato al Presidente della Giunta di pronunciarsi entro il 31.12.2020. Alla scadenza il procedimento era ancora fermo e il promissario venditore dei terreni ha risolto il preliminare di permuta per il decorso del termine essenziale.

La società ha quindi chiesto al T.a.r. la condanna della Regione al risarcimento del danno, quantificato tra danno emergente e lucro cessante. Il T.a.r., con la sentenza n. 802 del 2022, ha respinto la domanda sul rilievo che il danno derivava da scelte negoziali della stessa ricorrente e che l’art. 2-bis legge n. 241/1990 non protegge automaticamente l’interesse procedimentale di fronte a un’attività non vincolata. Contro la decisione ha proposto appello la società, riproponendo anche i motivi assorbiti in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dai principi dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021: la responsabilità per lesione di interessi legittimi è aquiliana, non contrattuale, e il suo elemento centrale è l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio. Nel caso di specie rileva l’ipotesi dell’art. 30, comma 1, cod. proc. amm., cioè il danno da mancato esercizio di un’attività che il T.a.r. ha riconosciuto doverosa. L’indagine sull’interesse pretensivo alla stipula dell’accordo deve verificare se l’aspettativa della società, dopo l’acquisto dei terreni e gli esiti favorevoli di VIA e VAS, avesse assunto consistenza tale da configurare un bene giuridico autonomo.

La risposta è negativa. Allo stato in cui il procedimento si è interrotto, la chance era meramente ipotetica e astratta. Il verbale della riunione dell’1.8.2018 costituisce solo una verifica preliminare di fattibilità giuridica della proposta privata, non un atto di impulso procedimentale né fonte di affidamento sull’esito. L’accordo, avendo effetti di variante urbanistica, resta rimesso alla valutazione politico-amministrativa della Giunta.

Il Collegio richiama la giurisprudenza sulla posizione del privato rispetto alle modifiche in melius della pianificazione: si tratta di aspettativa di fatto, non qualificata, secondo la Adunanza plenaria n. 24 del 1999. Ilprincipio vale anche per gli organi regionali. Le pronunce citate — Sez. VI n. 6268 del 2021, Sez. II n. 7815 del 2024, Sez. VI n. 4610 del 2024, Sez. IV n. 2572 del 2021 — confermano che la pianificazione attuativa è innervata da valutazioni discrezionali anche sul quando.

Ne discende l’insussistenza di un danno ingiusto, per assenza di un interesse materiale sufficientemente consolidato inciso dalla violazione dell’obbligo di provvedere. Poiché l’ingiustizia del danno è condicio sine qua non della responsabilità, l’appello è respinto, con assorbimento dei restanti motivi, compresi quelli riproposti. Nessuna pronuncia sulle spese per la mancata costituzione della Regione.