Limite al budget sanitario e onere di impugnare l’atto presupposto (Cons. Stato n. 4212 del 16.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
In presenza di vizi dell’atto presupposto occorre distinguere tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante: solo nel primo caso l’annullamento si estende automaticamente all’atto consequenziale non impugnato, mentre nel secondo l’atto resta efficace ove non sia stato impugnato nel termine. L’effetto caducante richiede la medesima serie procedimentale e il rapporto di necessaria derivazione del secondo atto dal primo, senza nuove valutazioni di interessi. Il programma operativo triennale che fissa il tetto di finanziamento della specialistica ambulatoriale non deriva necessariamente dai decreti commissariali che determinano il budget delle annualità pregresse, perché il mantenimento del tetto è frutto di autonoma valutazione. Chi non impugna il programma non può censurare il decreto che ne recepisce il limite, non potendo questo destinare risorse superiori. La clausola di salvaguardia negli schemi contrattuali ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 è legittima e non comprime il diritto di agire in giudizio.

Il Fatto

Le appellanti, strutture ambulatoriali private accreditate operanti in Calabria, impugnavano il decreto commissariale con cui il Commissario ad acta per il piano di rientro aveva definito i livelli massimi di finanziamento delle aziende sanitarie provinciali per l’acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale per l’anno 2021. Deducendo l’irragionevolezza del budget fissato e l’illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nello schema contrattuale richiamato.

Il TAR Calabria dichiarava il ricorso inammissibile per carenza di interesse, rilevando che il budget corrispondeva al limite programmatico del piano operativo triennale, non impugnato, e che le prestazioni A.P.A. e P.A.C. erano collocate nel distinto budget ospedaliero. Proponevano appello le strutture, contestando la necessità di impugnare il documento di programmazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva in via preliminare che alcuni capi della sentenza non sono stati specificamente impugnati, con formazione del giudicato interno sul difetto di legittimazione passiva dei Ministeri e sull’inammissibilità delle censure relative alle strutture che avevano sottoscritto il contratto e alle prestazioni A.P.A. e P.A.C.

Nel merito, il primo motivo è infondato. Le appellanti sostenevano che il piano operativo avesse perso efficacia lesiva per effetto dell’annullamento del decreto presupposto. La Corte ribadisce la distinzione tra effetto caducante ed effetto viziante, richiamando Sez. V n. 10540 del 2024, Sez. II n. 4130 del 2021 e Sez. VI n. 4935 del 2020: solo il primo si estende automaticamente all’atto consequenziale non impugnato.

L’effetto caducante esige due presupposti congiunti: l’appartenenza dei due atti alla medesima serie procedimentale e il rapporto di necessaria derivazione, senza nuove valutazioni di interessi. Nel caso concreto entrambi difettano. Il piano operativo 2019-2021 non si colloca nella stessa sequenza dei decreti che stabiliscono il budget delle annualità pregresse, e il mantenimento del tetto deriva da autonoma valutazione fondata sulle stime di crescita della spesa e della capacità produttiva pubblica.

Ne deriva che l’annullamento del decreto relativo al 2019 ha prodotto solo illegittimità derivata, lasciando efficaci il piano e il decreto impugnato. Sussisteva quindi l’onere di impugnazione del programma nella parte relativa al limite massimo finanziabile, puntualmente recepito. Il secondo motivo resta assorbito.

Quanto alla clausola di salvaguardia, la Corte ne conferma la legittimità richiamando Sez. IV n. 3025 del 2025 e Sez. III n. 1768 e n. 1540 del 2025: essa tutela il rispetto dei limiti programmati e la cristallizzazione della cornice programmatica. Non comprime il diritto di azione, perché l’operatore può non sottoscrivere l’accordo, mentre la sottoscrizione integra acquiescenza sul piano sostanziale e processuale, salvo il diritto di ricorrere per le sopravvenienze. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.