Litisconsorzio necessario dell’Agenzia del Demanio nel giudizio sui beni congelati (Cons. Stato n. 9330 del 20.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio avente ad oggetto la pretesa del soggetto destinatario di misure di congelamento di utilizzare a fini personali le risorse economiche congelate, è litisconsorte necessario l’Agenzia del Demanio, che sia stata individuata nel ricorso come autorità emanante di taluni atti impugnati e come destinataria di un ordine richiesto al giudice. Ogni autorità emanante ha l’interesse tutelato dall’art. 24 Cost. alla conservazione dei propri provvedimenti, sicché, ove impugnati, è indispensabile la notificazione del ricorso nei suoi confronti; del pari l’autorità nei cui confronti viene chiesta l’emanazione di un ordine ha interesse a contraddire sulla sua fondatezza. La mancata evocazione in giudizio del litisconsorte necessario determina la nullità del giudizio per violazione del contraddittorio e impone la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., restando assorbite le ulteriori censure.

Il Fatto

Il ricorrente, inserito nelle liste di cui all’allegato I del Reg. (UE) n. 269/2014, ha impugnato davanti al TAR Lazio gli atti con cui il MEF e il Comitato di Sicurezza Finanziaria hanno disposto il congelamento dei suoi beni immobili e mobili registrati siti in Italia, nonché gli atti con cui l’Agenzia del Demanio ha assunto la custodia e la gestione delle risorse economiche congelate. Il ricorrente non ha contestato la legittimità del congelamento in sé, ma ha chiesto di essere reintegrato nel possesso e nella disponibilità materiale dei beni, sostenendo che la disciplina unionale consentirebbe l’uso a fini esclusivamente personali.

Il TAR Lazio, dopo aver confermato la propria giurisdizione, ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, ritenendo che il provvedimento di congelamento non rechi alcun divieto di utilizzo personale dei beni. Il Ministero ha proposto appello, dolendosi del contenuto della motivazione, che avrebbe riconosciuto la pretesa sostanziale del soggetto listato; l’Agenzia del Demanio ha spiegato intervento per opposizione di terzo. La Sezione ha accolto l’istanza cautelare di sospensione della sentenza impugnata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via preliminare l’eccezione di improcedibilità dell’appello per difetto di interesse, sollevata dalla difesa dell’appellato. L’eccezione è infondata. La sentenza del TAR, pur dichiarando in dispositivo l’inammissibilità del ricorso, ha affermato in motivazione la fondatezza della pretesa sostanziale, con statuizioni che incidono sulle attribuzioni dell’Agenzia del Demanio ex art. 12 d.lgs. n. 109/2007. Di qui l’interesse dello Stato e dell’Agenzia all’impugnazione.

Il primo motivo dell’appello e il corrispondente motivo dell’opposizione di terzo sono fondati. Il ricorso di primo grado chiedeva l’annullamento di atti emanati dall’Agenzia del Demanio, tra cui il provvedimento con cui il Demanio aveva affidato in custodia gli immobili del ricorrente, nonché la nomina del coadiutore; chiedeva inoltre al giudice di ordinare al Demanio la rimessione nella custodia dei beni.

L’Agenzia del Demanio, dunque, è “autorità emanante” rispetto ad alcuni atti impugnati ed è il soggetto destinatario di un ordine richiesto dal ricorrente. Sotto entrambi i profili avrebbe dovuto essere parte necessaria del giudizio di primo grado. Il Collegio richiama il principio per cui, in mancanza di uno dei litisconsorti necessari, deve essere ordinata l’integrazione del contraddittorio, perché il processo si fonda sulla garanzia della possibilità di intervenire nella formazione del convincimento del giudice in posizione paritaria (in motivazione Cons. Stato, sez. IV, n. 1558 del 2016).

Il processo amministrativo è ormai processo sul rapporto più che sull’atto: la completezza del contraddittorio va valutata in base alla struttura dell’azione e ai soggetti chiamati in causa. L’Agenzia del Demanio, individuata come emanante di alcuni atti e come destinataria di un ordine, è parte necessaria del rapporto sottoposto al giudice. Il parallelismo con il custode ex art. 65 c.p.c., suggerito dalla difesa dell’appellato, non esime dal riconoscere all’Agenzia il diritto di rappresentare in giudizio la propria contrarietà alla prospettazione.

La causa va pertanto rimessa al primo giudice per la rinnovazione del giudizio ex art. 105, comma 1, c.p.a., previa integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia. La formula “se è mancato il contraddittorio” è ampia e copre tutti i casi di compromissione significativa del diritto di difesa. Il TAR acclarerà l’eventuale esistenza di cause di decadenza con riferimento ai termini per la notifica del ricorso originario. Restano assorbiti gli ulteriori motivi e le spese sono compensate.