Discrezionalità tecnica e limiti al sindacato del giudice su misure COVID (Cons. Stato n. 7521 del 25.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti emergenziali adottati per fronteggiare la pandemia da COVID-19, volti a garantire la tutela della salute pubblica in una fase ad alto rischio infettivo, sono espressione di elevata discrezionalità tecnica. Il loro sindacato giurisdizionale è ammesso nei soli limiti del controllo estrinseco e della manifesta irragionevolezza, illogicità o sproporzione. Le soluzioni tecnico-scientifiche alternative prospettate dall’impresa costituiscono scelte di merito non sindacabili, ove non individuino il margine entro cui il potere amministrativo avrebbe dovuto esercitarsi. Nel bilanciamento tra il diritto alla salute e il libero esercizio dell’attività di impresa, le misure restrittive rispondono a un disegno di progressività e proporzionalità. La questione di legittimità costituzionale delle disposizioni primarie che hanno autorizzato tali atti è manifestamente infondata.

Il Fatto

Una cooperativa impresa sociale gestisce a Milano un centro culturale che comprende un teatro con cinque sale e un centro balneare all’aperto con due piscine. A seguito della dichiarazione dello stato di emergenza sanitaria, le attività programmate e quelle in fase di programmazione vengono sospese, insieme all’annesso servizio di ristorazione. La cooperativa agisce davanti al TAR Lazio per l’annullamento di quattordici DPCM adottati tra marzo 2020 e marzo 2021 e per il risarcimento del danno patrimoniale.

Il Tribunale dichiara improcedibili il ricorso principale e i sei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse, essendo i decreti privi di effetti, e rigetta la domanda risarcitoria per assenza di danno ingiusto e dell’elemento soggettivo della colpa. La cooperativa appella, lamentando l’erroneità di tale decisione sotto diversi profili e riproponendo la questione di legittimità costituzionale dei decreti-legge che avevano autorizzato l’adozione delle misure.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma integralmente la sentenza di primo grado. Quanto all’azione impugnatoria, il Collegio ritiene evidente la sopravvenuta carenza di interesse, avendo le misure perso efficacia. La disamina si concentra quindi sulla domanda risarcitoria.

I provvedimenti impugnati non risultano affetti dai vizi dedotti. Si tratta di atti emergenziali caratterizzati da elevata discrezionalità tecnica, oltre che da progressività e proporzionalità nel bilanciamento tra il diritto alla salute e quello al libero esercizio dell’attività di impresa, entrambi garantiti dalla Costituzione.

L’appellante lamenta eccesso di potere prospettando soluzioni tecnico-scientifiche alternative a quelle adottate. Tali deduzioni non sono sindacabili dal giudice amministrativo se non nei limiti del controllo estrinseco e della manifesta irragionevolezza, illogicità o sproporzione, nella fattispecie insussistenti. L’appellante, in sostanza, suggerisce scelte di merito basate su valutazioni non scientifiche e personali, senza individuare il margine che si sarebbe dovuto assumere a riferimento del corretto esercizio del potere.

Il Collegio richiama l’indirizzo espresso dal Cons. Stato n. 3038 del 9 aprile 2025, secondo cui dall’art. 32 Cost. emerge una dimensione di tutela solidaristica della salute collettiva, declinazione dei doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost., tale da prevalere sulla salute come diritto individuale allorché le due dimensioni entrano in conflitto. Spetta al legislatore bilanciare queste situazioni soggettive e alla Corte costituzionale assicurare la correttezza del bilanciamento.

La questione di legittimità costituzionale delle disposizioni primarie è manifestamente infondata, essendo già più volte scrutinata negativamente dalla Corte costituzionale (sentenza n. 14 del 2023; sentenze n. 37 e n. 198 del 2021). L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese di lite.