Nozione di centro commerciale e chiusure Covid richiedono carattere unitario della struttura (Cons. Stato n. 8876 del 12.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di misure emergenziali di contenimento della pandemia da Covid-19, la nozione di centro commerciale e quella di struttura ad esso assimilabile vanno accertate in relazione alla specifica finalità perseguita dalla normativa, che è la prevenzione dei contagi e degli assembramenti. A tal fine assume rilievo decisivo il carattere unitario della struttura sotto il profilo architettonico e funzionale: accesso unico e indifferenziato, infrastrutture e spazi di servizio comuni, gestione unitaria. Ne resta escluso il complesso composto da esercizi fisicamente separati e con accessi autonomi, la cui sola vicinanza e la presenza di un’area a parcheggio non integrano gli estremi della fattispecie. Il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale avverso la mancata adozione di provvedimenti di chiusura non si estende alla pretesa di applicazione di sanzioni amministrative nei confronti del concorrente, che non arreca alcun vantaggio al ricorrente.

Il Fatto

La società titolare dell’autorizzazione commerciale del Centro Commerciale “Castello” e il consorzio gestore dello stesso hanno chiesto al Comune di disporre la chiusura, nei giorni festivi e prefestivi, degli esercizi non alimentari collocati nel vicino complesso “Porta dell’Umbria”. Secondo le ricorrenti, quei punti vendita erano rimasti aperti in violazione dei d.P.C.M. del 3 novembre 2020 e del 3 dicembre 2020, nonché dell’ordinanza regionale n. 71 del 2020. Il Servizio Commercio ha respinto le istanze con tre provvedimenti, tra novembre e dicembre 2020.

Le interessate hanno impugnato quei dinieghi davanti al TAR Umbria, chiedendo anche l’accertamento dell’obbligo del Comune di applicare le sanzioni previste dall’art. 4 del d.l. n. 19 del 2020. Il TAR, con la sentenza n. 514/2022, ha respinto il ricorso, escludendo che il complesso rientrasse nella nozione di centro commerciale. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse. L’eccezione viene respinta: le appellanti coltivano il gravame a fini risarcitori, prospettando una riduzione di presenze e di fatturato riconducibile all’apertura del complesso concorrente. Resiste quindi un interesse di natura risarcitoria, in linea con l’Adunanza plenaria n. 8 del 2022.

Nel merito, la censura è infondata sotto entrambi i profili. Il Collegio distingue nettamente le due situazioni: il Centro Commerciale “Castello” presenta un accesso unico e indifferenziato per diciannove esercizi, con conseguente rischio di assembramenti; il complesso “Porta dell’Umbria”, invece, raccoglie un numero nettamente inferiore di esercizi, fisicamente separati e con accessi autonomi, privi di spazi necessariamente comuni. L’assenza di un carattere unitario architettonico e funzionale impedisce di configurarlo come centro commerciale ai sensi delle norme emergenziali.

La Corte chiarisce il metodo. La nozione di centro commerciale desunta dall’art. 4 del d.lgs. n. 114/1998 e dall’art. 29 della legge regionale Umbria n. 10/2014 non è richiamata nella sua portata generale, ma opera qui per uno scopo specifico: la prevenzione dei contagi pandemici. Non è quindi conferente il precedente di Cons. Stato n. 6685/2024, reso in materia urbanistico-commerciale e relativo al titolo abilitativo. Allo stesso modo non è decisivo il richiamo generico alla giurisprudenza sulla nozione di centro commerciale, perché quella nozione rileva, nella specie, per un fine diverso.

Accertata la legittimità della condotta comunale, il Collegio si interroga sull’interesse all’impugnativa. Se è condivisibile l’interesse a contestare la mancata adozione di provvedimenti di chiusura, non altrettanto vale per la pretesa di applicazione delle sanzioni pecuniarie a carico dei concorrenti. Quelle misure penalizzerebbero il terzo senza arrecare beneficio al ricorrente, che agirebbe così per finalità meramente emulative.

Quanto al preteso sviamento di clientela, la Corte rileva che esso è comunque conseguenza di un confronto concorrenziale legittimo, esplicatosi tra offerte diverse e destinato a tornare pieno con la cessazione del fattore emergenziale. La legittimità della propria chiusura e la legittimità accertata dell’altrui apertura privano di interesse la pretesa di accertamento strumentale al futuro giudizio risarcitorio. L’appello è respinto, con condanna alle spese in solido.