Natura reale degli obblighi da convenzione urbanistica anche per opere extra ambito (Cons. Stato n. 2351 del 19.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli obblighi assunti dai privati con la convenzione urbanistica hanno natura reale e seguono la titolarità del lotto, anche quando concernono opere ulteriori rispetto alle urbanizzazioni primaria e secondaria. La loro fonte è l’art. 28, comma 8, legge n. 1150/1942, che ne fonda l’ambulatorietà in ragione dell’interesse pubblico al corretto assetto del territorio. L’accordo integrativo che addossa l’obbligo al solo consorzio non libera i singoli lottizzanti, salvo espressa dichiarazione del creditore, configurandosi altrimenti come espromissione ai sensi dell’art. 1272 cod. civ. La transazione parziale con un condebitore solidale non estingue il debito degli altri, ma ne riduce l’importo in proporzione alla quota transatta.

Il Fatto

Un Comune approva un piano particolareggiato per l’ampliamento della zona industriale e stipula con i proprietari delle aree, riuniti in consorzio, una convenzione urbanistica che impone di realizzare a proprie spese le opere di urbanizzazione e una nuova strada di raccordo con la viabilità principale. Una successiva convenzione integrativa precisa l’obbligo. La strada non viene realizzata nei tempi pattuiti e il Comune, non riuscendo a escutere la fideiussione per estinzione della garante, affida i lavori a un’altra impresa.

Il Comune agisce dapprima davanti al giudice ordinario, che declina la giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Il ricorso viene riproposto davanti al TAR, che accoglie la domanda di accertamento dell’inadempimento e condanna in solido consorzio e lottizzanti al pagamento, respingendo la domanda risarcitoria ulteriore. Alcuni obbligati appellano.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riunisce gli appelli e affronta la questione centrale: se l’obbligo di realizzare la strada, qualificato dal TAR come obbligazione propter rem, possa estendersi agli aventi causa dei lottizzanti. La Corte ricostruisce la nozione di obbligazione reale, collegata alla titolarità del diritto e alla logica per cui chi gode dei vantaggi dell’edificazione non può sottrarsi ai riflessi negativi.

Il Collegio individua il fondamento normativo nell’art. 28, comma 8, legge n. 1150/1942 e richiama il consolidato orientamento di legittimità (Cass. civ. n. 6382 del 1988, Cass. civ. n. 10947 del 1994, Cass. civ. n. 12571 del 2002) e la propria giurisprudenza (Cons. Stato n. 199 del 2019; Cons. Stato n. 4687 del 2024). L’ambulatorietà riguarda chi stipula, chi richiede la concessione, chi edifica e i loro aventi causa.

La Corte estende tale natura anche agli obblighi ulteriori, i cosiddetti oneri concertativi: la previsione di realizzare un’infrastruttura è connessa alla scelta del Comune di consentire l’edificazione e manifesta l’intendimento dell’autorità sul corretto assetto del territorio. Richiama sul punto i precedenti conformi Cons. Stato n. 6282 del 2019, n. 6894 del 2020 e n. 7329 del 2024.

Quanto alla convenzione integrativa del 2008, che avrebbe addossato l’obbligo al solo consorzio, il Collegio esclude ogni effetto liberatorio: manca una volontà espressa del creditore di liberare gli originari debitori, sicché l’atto integrativo opera come espromissione cumulativa. Non è pertinente il precedente Cons. Stato n. 6361 del 2025, relativo a una clausola espressa di trasferimento degli oneri all’acquirente. L’ambulatorietà, inoltre, non dipende dalla trascrizione del 2008 ma dalla convenzione del 2002 e dalla legge.

Sul fronte della solidarietà, la transazione parziale con alcuni condebitori non estingue il debito degli altri, ma lo riduce in proporzione, secondo Cass. Sez. Un. n. 30174 del 2011. L’art. 1313 cod. civ. disciplina i rapporti interni, non la pretesa del creditore. Gli appelli sono quindi respinti, con condanna alle spese.