Obbligo di concludere il procedimento di housing sociale e autovincolo comunale (Cons. Stato n. 9123 del 13.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti con cui l’amministrazione comunale riconosce il carattere di pubblico interesse di un programma di edilizia residenziale e autorizza il Sindaco alla sottoscrizione dell’accordo di programma costituiscono atti di autovincolo, che riducono la successiva discrezionalità dell’ente. Da essi, in applicazione dell’art. 2, comma 1, legge n. 241/1990 e del principio di doverosità dell’azione amministrativa, deriva l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, di segno positivo o negativo. L’obbligo sussiste anche quando la lex specialis dell’avviso pubblico preveda l’autonomia delle singole fasi e l’interruzione della procedura in caso di mancato superamento di una di esse, ove emerga una condotta contraddittoria dell’ente e nessuna fase risulti completamente irrealizzata. La diffida a provvedere, notificata dopo la scadenza del termine annuale, vale come nuova istanza di avvio del procedimento e rende tempestivo il ricorso avverso il silenzio.

Il Fatto

La società ricorrente aveva partecipato a una selezione pubblica indetta dal Comune per la realizzazione di un programma di iniziativa pubblica destinato all’emergenza abitativa, collocandosi tra le imprese utilmente graduatorie. Il programma era stato definito con esito positivo in una conferenza di servizi decisoria e il Consiglio comunale aveva riconosciuto l’interesse pubblico dell’iniziativa, autorizzando il Sindaco alla sottoscrizione dell’accordo di programma.

Con istanza del 9 giugno 2022 la società intimava al Comune di adottare gli atti di competenza per concludere il procedimento. Avverso il silenzio serbato dall’ente proponeva ricorso al TAR Puglia, che lo accoglieva dichiarando l’obbligo del Comune di concludere il segmento procedimentale di propria competenza entro sessanta giorni. Il Comune ha impugnato la sentenza davanti al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello e conferma l’impianto della sentenza di primo grado, richiamando il proprio orientamento espresso nella sentenza n. 4559 del 22 maggio 2024, assunta successivamente alla pronuncia invocata dall’appellante a titolo di giudicato riflesso. Il punto di partenza è l’art. 2, comma 1, legge n. 241/1990: ove il procedimento consegua a un’istanza o debba essere iniziato d’ufficio, l’amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso.

Il Consiglio di Stato ritiene che la volontà del Comune di concludere l’accordo di programma emerga da una pluralità di atti concludenti: la conferenza di servizi del 2013, l’iscrizione annuale nel bilancio della voce relativa all’housing sociale e la delibera consiliare del 2015, con cui è stato ribadito il carattere di pubblico interesse del programma e autorizzata la sottoscrizione dell’accordo. Tali atti sono qualificati come atti di autovincolo, che limitano l’esercizio della successiva discrezionalità, secondo l’insegnamento di Cons. Stato n. 3180 del 2021.

A sostegno della conclusione opera anche l’avanzato stato del procedimento, che impone la conclusione espressa in forza del principio costituzionale di buon andamento, del divieto di dispersione dell’attività amministrativa e del principio di buona fede codificato nell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990. Non è pertanto invocabile l’orientamento che esclude l’obbligo di provvedere per gli atti di pianificazione generale, trattandosi qui di pianificazione attuativa relativa a un singolo programma costruttivo.

Quanto alla lex specialis, che prevedeva l’autonomia delle fasi e l’interruzione automatica della procedura, il Collegio osserva che nessuna fase è rimasta completamente irrealizzata e che la condotta contraddittoria dell’ente non consente di distinguere una conclusione negativa da una situazione di inerzia procedimentale. La nota regionale che sollecita una pronuncia definitiva conferma tale lettura. Il secondo motivo è infondato perché la diffida del 2022, successiva alla scadenza del termine annuale, integra nuova istanza di avvio ai sensi dell’art. 31, comma 2, cod. proc. amm., rendendo tempestivo il ricorso. Il terzo motivo è disatteso: la Regione non è controinteressata, avendo comunicato di attendere l’attività del Comune. Le spese sono compensate.