Onere della prova sull’epoca dell’abuso edilizio e riparto con l’amministrazione (Cons. Stato n. 9694 del 09.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio sull’abusività di un’opera realizzata prima del 1° settembre 1967, l’onere di provare la data di ultimazione del manufatto incombe sul privato, unico soggetto nella disponibilità degli elementi documentali. Tale onere subisce un temperamento secondo ragionevolezza: quando il privato alleghi elementi dotati di alto grado di plausibilità e il Comune opponga dati incerti sull’epoca di realizzazione, la prova può essere data anche per presunzioni gravi, precise e concordanti. In presenza di un consistente principio di prova offerto dal privato, il principio di vicinanza della prova trasferisce all’amministrazione l’onere di dimostrare la situazione urbanistica del territorio e la disciplina vigente in epoca risalente. L’approvazione di un programma di fabbricazione anteriore al 1967 non equivale al piano regolatore ai fini dell’art. 31 della legge n. 1150 del 1942: l’obbligo di licenza discende solo dalla specifica previsione del regolamento edilizio o del programma, che il Comune deve allegare e provare.

Il Fatto

Il ricorrente acquista nel 1990 un appartamento in un complesso residenziale e nel 1992 il relativo posto auto, descritto negli atti come soletta in cemento armato realizzata prima del 1967. A seguito di una frana che interessa la linea ferroviaria, il Comune avvia verifiche e rileva che la piazzola, identificata al catasto, è priva di titoli edilizi e paesaggistici. Il privato presenta osservazioni e, in via precauzionale, domanda di regolarizzazione ai sensi dell’art. 48 della L.R. Liguria n. 16/2008, contestando espressamente l’abusività dell’opera.

Il Comune respinge l’istanza nel 2015, ritenendo il manufatto realizzato in totale assenza di licenza e non in difformità dai titoli del 1962 e 1964. Il privato propone ricorso e, nelle more, istanza di accertamento di conformità ex art. 49 della stessa legge regionale, anch’essa respinta nel 2016. Il TAR Liguria rigetta entrambi i ricorsi, ravvisando acquiescenza e difetto di prova sull’epoca di realizzazione. Propone appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio riunisce i giudizi per connessione e affronta per primo l’appello sulla regolarizzazione. Rileva il vizio di ultrapetizione: il Comune non aveva mai contestato la realizzazione dell’opera prima del 1967, avendola anzi espressamente affermata, sicché tale circostanza non poteva essere rimessa in discussione in giudizio.

Sul piano probatorio, la Corte richiama l’orientamento secondo cui l’onere della prova dell’epoca di ultimazione grava sul privato, ma ammette un temperamento quando questi alleghi elementi di alta plausibilità e il Comune opponga dati incerti (Cons. Stato, Sez. VI, n. 3347 del 2024; Sez. VI n. 570 del 2022). Nel caso concreto la prova è raggiunta: la piazzola figura negli atti di vendita fin dal 1968, con planimetria coincidente allo stato successivo, e nell’atto del 1982 se ne indica la provenienza da atto pubblico del 1964. La dichiarazione del vicino costituisce ulteriore argomento di prova.

La Corte valorizza l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, che individua lo stato legittimo degli immobili realizzati in epoca in cui non era obbligatorio il titolo abilitativo, principio fondamentale della materia secondo la Corte costituzionale n. 217 del 2022. Prima della legge n. 765 del 1967, l’art. 31 della legge urbanistica richiedeva la licenza solo nei centri abitati e nelle zone di espansione in presenza di piano regolatore.

Il programma di fabbricazione del 1960 non è equiparabile al piano regolatore: l’art. 31 non lo menziona e l’art. 34 lo disciplinava separatamente. La Corte costituzionale n. 23 del 1978, citata dal Comune, riguarda l’equiparazione introdotta da norme successive. Il Comune non ha provato né allegato la disciplina del programma vigente all’epoca, la collocazione in centro abitato o in zona di espansione, e non ha depositato i titoli del 1962 e 1964.

La piazzola, ove la licenza fosse stata necessaria, costituisce comunque difformità rispetto al complesso o alla viabilità, e la sua superficie di 17 metri quadri rientra nei limiti di regolarizzazione. L’appello principale è accolto; il secondo appello è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con annullamento senza rinvio della sentenza. Spese compensate.