Oneri concessori, conguaglio doveroso e nessuna retroattività lesiva (Cons. Stato n. 4520 del 23.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il conguaglio del contributo di costruzione, tanto nella quota degli oneri di urbanizzazione quanto nel costo di costruzione, costituisce un obbligo doveroso per l’ente locale. L’art. 16, comma 6, d.P.R. n. 380/2001 impone ai Comuni un adempimento imperativo e inderogabile di aggiornamento quinquennale dei parametri, fondato su grandezze predeterminate. La delibera consiliare di aggiornamento ha natura meramente ricognitiva e accertativa, non costitutiva né novativa, e opera su elementi già presenti e certi al momento del rilascio del titolo edilizio. Non si configura perciò alcuna illegittima retroattività lesiva di situazioni consolidate, né violazione del principio di buona fede e dell’affidamento, poiché il privato può conoscere in anticipo l’entità degli oneri e la possibile correzione derivante dall’aggiornamento dei parametri di legge. I crediti degli enti pubblici connessi alle funzioni istituzionali sono indisponibili, non potendo l’amministrazione rinunciarvi né concordarne una misura diversa.

Il Fatto

Due proprietarie ottenevano nel giugno 2012 il permesso di costruire per un fabbricato residenziale unifamiliare e versavano gli oneri concessori quantificati da Roma Capitale secondo la delibera all’epoca vigente. Nel luglio 2012 l’Assemblea capitolina approvava una nuova deliberazione di aggiornamento degli oneri di urbanizzazione, con decorrenza dichiarata dal 1° gennaio 2012. Nel novembre 2013 il Comune richiedeva quindi un conguaglio per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, con l’avvertimento della riscossione coattiva in caso di mancato pagamento.

Le interessate impugnavano la nota di debito e la delibera presupposta davanti al TAR Lazio, deducendo violazione del principio di irretroattività, lesione dell’affidamento e carenza dei presupposti dell’autotutela. Il giudice di primo grado respingeva il ricorso, qualificando l’aggiornamento come adeguamento fisiologico di un elemento già certo e compensava le spese. Contro tale decisione è stato proposto appello al Cons. Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio qualifica anzitutto la controversia come rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa: oggetto del giudizio è l’accertamento del diritto del Comune e del correlativo obbligo del privato al versamento del conguaglio. L’azione è quindi correttamente inquadrata come accertamento negativo della pretesa creditoria azionata dall’ente.

Nel merito l’appello è infondato. Il Consiglio di Stato richiama l’orientamento consolidato della Sezione, cristallizzato dalla nota pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 12 del 2018, che riconduce la determinazione e liquidazione del contributo di costruzione a un rapporto obbligatorio di carattere paritetico, non espressione di potestà autoritativa. Ne deriva che l’amministrazione può sempre rideterminare l’importo, in aumento o in diminuzione, entro il termine di prescrizione decennale, senza decadenza e senza applicazione della disciplina dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990.

La doverosità del conguaglio trova ulteriore conferma nella Corte cost. n. 64 del 2020, che ha dichiarato l’illegittimità di una norma regionale la quale, impedendo la richiesta di conguaglio ai Comuni che avessero liquidato un importo inferiore al momento del rilascio del titolo, escludeva l’applicazione necessaria dei parametri fissati dall’art. 16 del testo unico edilizia. Il Collegio richiama anche il precedente della Sezione n. 4134 del 2020, che ribadisce il medesimo indirizzo.

Quanto alla asserita retroattività, la Corte rileva che la delibera di aggiornamento dei parametri non ha natura costitutiva: il suo contenuto discende direttamente dalla legge e l’adeguamento monetario opera su una grandezza determinabile. L’art. 16, comma 6, d.P.R. n. 380/2001 configura un incombente del tutto vincolato, finalizzato alla corretta gestione del territorio e alla tutela dell’interesse pubblico collettivo. Ne segue che l’aggiornamento ha natura accertativa e non novativa, e non lede situazioni già consolidate, con l’unico limite della prescrizione estintiva.

Nessuna lesione dell’affidamento è ravvisabile sul piano paritetico-civilistico: il conguaglio è effetto naturale del pagamento dovuto dei costi legati all’ottenimento del titolo. Irrilevante è inoltre l’assenza di una clausola di riserva per gli oneri di urbanizzazione, poiché i crediti degli enti pubblici connessi alle funzioni istituzionali sono indisponibili, conseguendo a un preciso dovere imposto ex lege. L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese di lite.