Ottemperanza al giudicato sul silenzio e limiti del potere integrativo del giudice (TAR Puglia n. 105 del 27.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
In sede di ottemperanza, il giudice amministrativo può precisare e integrare il comando contenuto nella sentenza da eseguire, ma incontra un limite invalicabile nel perimetro oggettivo del giudicato. Ove la sentenza abbia accertato esclusivamente l’obbligo di provvedere su un’istanza di definizione della qualificazione giuridica di un ente, l’amministrazione ottempera adottando un provvedimento espresso a rilevanza esterna, anche se il suo contenuto non coincide con la pretesa sostanziale del ricorrente. Il giudice dell’ottemperanza non può estendere il giudicato sul silenzio a pretese creditorie o di accertamento della natura pubblica dell’ente, che esulano dal thema decidendum e vanno coltivate in sede cognitoria. All’inottemperanza accertata consegue l’inammissibilità dell’azione risarcitoria.

Il Fatto

Novantasei dipendenti e pensionati del Comune di Bari, iscritti da decenni alla Cassa di Previdenza, Sovvenzioni e Assistenza tra i dipendenti comunali, hanno versato contributi mensili per ottenere le prestazioni statutarie, tra cui la gratifica di fine servizio. Dopo la sospensione del contributo comunale e la messa in liquidazione giudiziale della Cassa, le gratifiche non sono più state corrisposte.

Gli interessati hanno dapprima ottenuto dal TAR Puglia, con la sentenza n. 1071/2021, l’accertamento dell’obbligo di provvedere sull’ordine del giorno consiliare n. 108/2018, che impegnava Sindaco e Giunta a definire la qualificazione della Cassa. La pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato. La Giunta ha quindi adottato la deliberazione n. 113 del 2023, dichiarando la natura privatistica dell’ente. I ricorrenti hanno proposto ricorso per ottemperanza, chiedendo anche l’annullamento della delibera, la declaratoria di nullità degli atti in violazione del giudicato, il risarcimento del danno e l’astreinte ex art. 114, comma 4, lett. e), cod. proc. amm.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Cassa in liquidazione, richiamando l’ordinanza collegiale con cui il Consiglio di Stato aveva disposto l’integrazione del contraddittorio. Nel merito, ricostruisce il perimetro delle sentenze da eseguire: la sentenza n. 1071/2021 e quella di appello hanno accertato il solo obbligo di concludere il procedimento con un atto espresso, senza alcuna prescrizione sul contenuto.

L’inciso della sentenza di prime cure, invocato dai ricorrenti come vincolo conformativo, viene letto come mera enunciazione della ratio dell’autovincolo procedimentale, non come limite al contenuto del provvedimento. Né il primo giudice né il Consiglio di Stato sono entrati nel merito della qualificazione pubblica o privata della Cassa.

La delibera giuntale n. 113/2023 costituisce, ad avviso del TAR, il provvedimento espresso richiesto: ha efficacia esterna, si fonda sul parere istruttorio e tiene conto delle sentenze del giudice civile intervenute nel frattempo. L’ottemperanza è pertanto integrale. Il richiamo al giudicato a formazione progressiva non è condivisibile: l’attività integrativa del giudice dell’ottemperanza trova un limite invalicabile nel perimetro del giudicato, non potendo statuire un quid pluris né estendere l’obbligo di provvedere a pretese creditorie estranee al giudizio sul silenzio.

Quanto alla dedotta incompetenza della Giunta, il Collegio osserva che l’organo di governo comunale rientra nella competenza residuale dell’art. 48 del decreto legislativo n. 267/2000, coerentemente con l’ordine del giorno che il Consiglio aveva rivolto proprio a Sindaco e Giunta. Le residue pretese attengono al merito e vanno coltivate in sede cognitoria, come già affermato dalla sentenza di appello, che richiama l’indirizzo che esclude il giudizio avverso il silenzio per la tutela di diritti di credito.

La domanda di annullamento e l’eventuale conversione del rito sono inammissibili, per la pendenza di azioni civili sul medesimo bene della vita e per difetto di identità delle posizioni sostanziali. L’infondatezza dell’ottemperanza determina l’inammissibilità della domanda risarcitoria. Le spese sono compensate per la peculiarità della vicenda.