Ottemperanza parziale e risarcimento per impossibile esecuzione del giudicato PNRR (Cons. Stato n. 1874 del 09.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di ottemperanza è deducibile come contrastante con il giudicato non solo l’inerzia della pubblica amministrazione, ma anche il facere che realizzi un’attuazione parziale, inesatta o elusiva. Il giudicato amministrativo copre il dedotto e il deducibile nei limiti delle statuizioni indispensabili alla decisione, ma non si estende ai profili non investiti dalla pronuncia. L’art. 112, comma 3, cod. proc. amm. consente al giudice dell’ottemperanza di condannare al risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, anche quando l’impossibilità deriva dall’inerzia dell’amministrazione. Il rimedio ha natura di responsabilità oggettiva, esclusa solo dall’assenza del nesso causale. Accertata l’impossibilità dell’esecuzione in forma specifica, l’obbligazione non si estingue ma si converte ex lege nell’equivalente monetario del bene della vita.

Il Fatto

Il Comune ricorrente otteneva l’ammissione al finanziamento PNRR per la costruzione di un asilo nido, con accordo di concessione sottoscritto nel gennaio 2023 e cronoprogramma tarato su circa tre anni. Il Ministero dichiarava poi la decadenza per il mancato rispetto del termine di aggiudicazione dei lavori. Il TAR Lazio accoglieva il ricorso e i motivi aggiunti, ordinando la riammissione al finanziamento, anche extra ordinem, senza ripetere le verifiche già svolte e assegnando per l’aggiudicazione un termine non anteriore al 31 ottobre 2024.

Il Comune sollecitava tre volte l’esecuzione senza riscontro. Il Ministero adottava il decreto di riammissione solo nel maggio 2025, proponendo un nuovo accordo con cronoprogramma compresso e termine finale dei lavori al 31 marzo 2026. Il Comune non sottoscriveva e proponeva ricorso per ottemperanza, con domanda risarcitoria subordinata. Il TAR respingeva il ricorso. Il Comune appella.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge le eccezioni di inammissibilità dell’appello principale: nessuna domanda nuova è stata introdotta, ma solo la deduzione dell’irrealizzabilità del cronoprogramma rispetto ai termini del d.lgs. n. 36/2023, e i motivi contengono censure analitiche ai capi sfavorevoli, nel rispetto dell’art. 101 cod. proc. amm.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la nozione di inottemperanza, richiamando Cons. Stato, Sez. VI, n. 6501 del 2011 e Cons. Stato, Sez. VII, n. 6041 del 2022: anche il comportamento attivo che realizzi attuazione parziale o elusiva del giudicato integra la violazione, coerentemente con gli artt. 112, comma 2, e 114, commi 4 e 6, cod. proc. amm. e con il diritto all’esecuzione delle decisioni garantito dall’art. 6 CEDU.

La Corte individua poi il perimetro del giudicato: esso copre il dedotto e il deducibile nei limiti delle statuizioni indispensabili, ma nel processo amministrativo si forma con esclusivo riferimento ai vizi accolti (Cons. Stato, Sez. V, n. 7919 del 2024). La sentenza ottemperanda imponeva non solo la riammissione formale, ma una riammissione idonea a consentire la realizzazione dell’opera, con termine congruo. L’inerzia del Ministero, il silenzio su tre solleciti e la necessità del giudizio di ottemperanza hanno eluso il giudicato, rendendolo irrealizzabile. Il nuovo cronoprogramma di nove mesi è incompatibile con la natura dell’opera; il Comune ha correttamente rifiutato di sottoscriverlo. Non è però possibile ordinare al Ministero termini diversi da quelli del PNNR: il termine europeo del 30 giugno 2026 è indisponibile per l’amministrazione e per il giudice.

Accolto il secondo motivo, la Corte ritiene fondata la domanda ex art. 112, comma 3, cod. proc. amm., richiamando Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2 del 2017: il risarcimento riguarda i danni connessi all’impossibilità dell’esecuzione in forma specifica. L’impossibilità è ascritta al Ministero; sussiste la responsabilità oggettiva. Il danno è liquidato per equivalente nell’intero importo del finanziamento, pari a euro 2.419.100,01, con rivalutazione monetaria e interessi compensativi e legali dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo.

Assorbiti i motivi dell’appello incidentale, per difetto di interesse delle amministrazioni risultate vittoriose; spese del doppio grado a carico delle appellate soccombenti.