Pareri legali dell’Avvocatura inaccessibili se resi in vista di lite potenziale (Cons. Stato n. 1316 del 18.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere reso dall’Avvocatura dello Stato è sottratto all’accesso quando interviene dopo che la contestazione dell’amministrazione sia stata seguita dalle controdeduzioni della parte, poiché in tale momento si è già concretamente profilata una lite potenziale o in atto. Rileva la funzione effettivamente assolta dal parere, non la qualificazione formale che l’amministrazione ne abbia dato come approfondimento istruttorio. Trova quindi applicazione la causa di esclusione dell’accesso prevista dall’art. 2, comma 1, lett. a), d.P.C.M. n. 200/1996, relativa ai pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto. Il discrimine rispetto ai pareri ostensibili a funzione endoprocedimentale va verificato alla luce del concreto svolgimento della serie procedimentale.

Il Fatto

Il Consorzio di tutela della DOP Aceto Balsamico Tradizionale di Modena ha impugnato davanti al TAR Lazio il provvedimento con cui il Ministero dell’Agricoltura gli ha intimato di cessare, entro sessanta giorni, l’attività di imbottigliamento. Il provvedimento si fondava su un parere dell’Avvocatura dello Stato, a sua volta richiamato nella motivazione ma non divulgato.

Il Consorzio ha quindi chiesto l’ostensione del parere e della documentazione istruttoria. Il Ministero ha respinto l’istanza invocando l’art. 24, comma 1, legge n. 241/1990 e l’art. 2, comma 1, lett. a), d.P.C.M. n. 200/1996. Il TAR Lazio, con ordinanza collegiale n. 16885/2025, ha respinto l’istanza di accesso proposta in corso di causa, qualificando il parere come reso in vista di un possibile contenzioso. Contro tale ordinanza il Consorzio ha proposto appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

L’appellante sostiene che il parere avesse natura endoprocedimentale, quale apporto istruttorio richiesto dal Ministero per assumere la decisione finale. Secondo questa lettura sarebbe irrilevante che il procedimento fosse stato avviato d’ufficio e che l’amministrazione fosse consapevole dell’incidenza negativa del provvedimento sulla sfera giuridica del Consorzio. Decisiva sarebbe invece la funzione concretamente assolta dall’atto.

Il Collegio richiama l’orientamento consolidato secondo cui l’accesso ai pareri legali è negato quando il parere è espresso per definire una strategia una volta insorto un contenzioso o iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in giudizio. I pareri sono invece ostensibili quando hanno funzione endoprocedimentale e si correlano a un procedimento che si conclude con un provvedimento collegato anche solo in termini sostanziali (richiamate Cons. Stato, Sez. V, n. 1049/2025 e Cons. Stato, Sez. V, n. 1761/2016).

La Corte ritiene che il primo giudice abbia fatto corretta applicazione di tale orientamento. Il procedimento si è aperto con la nota con cui il Ministero ha contestato l’attività di imbottigliamento e ha assegnato trenta giorni per le giustificazioni, con avviso di cessazione in caso di mancato riscontro. Il Consorzio ha replicato, contestando la prospettazione ministeriale.

Nel momento in cui è stato richiesto il parere, peraltro facoltativo e non imposto da alcuna norma speciale, si profilava già in maniera concreta l’insorgenza di una controversia, poi effettivamente verificatasi con l’impugnazione del provvedimento finale. Conferma di ciò viene dal parere della Sez. I n. 20/2025, che ha dichiarato inammissibile l’analogo quesito del Ministero perché formulato su procedimento sanzionatorio già avviato e correlato a contenziosi quanto meno potenziali.

La qualificazione del parere come approfondimento istruttorio contenuta nella nota interlocutoria del Ministero è dato meramente formale, superato dalla evidente connessione del rilascio con il profilarsi del contenzioso. L’appello è pertanto infondato e va respinto, con integrale compensazione delle spese tra le parti costituite.