Payback dispositivi medici: giurisdizione ordinaria sugli atti regionali di ripiano (TAR Lazio n. 2260 del 05.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti con cui le regioni e le province autonome approvano, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, come convertito, gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018 non sono espressione di un potere autoritativo. Essi costituiscono l’esito di un’attività interamente vincolata, di carattere meramente ricognitivo e tecnico-contabile, che pone il superamento del tetto di spesa, già certificato con decreto ministeriale, a carico delle imprese secondo la quota fissata ex lege. La controversia che contesti il quantum debeatur, priva di profili di discrezionalità, involge un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Le censure che investono invece la legittimità degli atti statali presupposti — determinazione del tetto, certificazione dello sforamento, linee guida — sono devolute al giudice amministrativo e vanno scrutinate nel merito.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio la determinazione regionale che, per gli anni 2015-2018, individuava le aziende soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa e quantificava gli importi dovuti. Con il ricorso introduttivo ha gravato anche gli atti statali presupposti: il decreto ministeriale 6 luglio 2022, di certificazione dello scostamento, il decreto 6 ottobre 2022, recante le linee guida, l’accordo in Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019.

Con successivi motivi aggiunti la società ha esteso l’impugnazione agli atti di ripiano di altre regioni. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale della disciplina del payback per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 117 Cost., la lesione dell’affidamento e della certezza del diritto, il contrasto con il diritto eurounitario e con la disciplina IVA, oltre all’invalidità derivata degli atti applicativi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto ricostruito il quadro normativo del payback. L’art. 17, comma 1, lett. c), del d.l. n. 98/2011 ha introdotto il tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario. L’art. 9-ter, comma 9, del d.l. n. 78/2015 ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente di ripiano e ha previsto che ciascuna concorra in misura proporzionale al proprio fatturato. Il comma 9-bis, introdotto dall’art. 18 del d.l. n. 115/2022, ha incaricato le regioni di definire gli elenchi delle aziende soggette al ripiano.

Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il meccanismo come contributo di solidarietà, ragionevole e proporzionato, escludendo la violazione della riserva di legge e dei principi di irretroattività e di affidamento, poiché le imprese erano consapevoli del sistema sin dal 2015, prima dello svolgimento delle gare. Su questa base il ricorso introduttivo è stato rigettato quanto agli atti statali.

Diversa è la sorte delle doglianze sugli atti regionali. Il Collegio ha osservato che le regioni non possono determinare il tetto, certificarne il superamento o quantificare lo scostamento, trattandosi di competenze statali. Esse svolgono un’attività di mera verifica della coerenza del fatturato e di compilazione dell’elenco, priva di qualsiasi margine di discrezionalità e interamente vincolata nei presupposti e nel contenuto. A fronte di tale attività si instaura un rapporto obbligatorio in cui l’impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo.

Richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022 e n. 10089 del 2020, il TAR ha affermato che appartiene al giudice ordinario la controversia in cui l’amministrazione eserciti un’attività vincolata. I motivi aggiunti avverso gli atti delle regioni Umbria, Abruzzo ed Emilia-Romagna sono stati perciò dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Il ricorso per motivi aggiunti del 5 luglio 2023 è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della sentenza n. 139 del 2024, che ha esteso a tutte le aziende la riduzione al 48 per cento. Le spese sono state compensate.