PEF nelle concessioni: sindacato limitato al travisamento macroscopico (Cons. Stato n. 7127 del 28.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le valutazioni circa la sostenibilità del piano economico-finanziario e dell’offerta nelle concessioni di servizi rientrano in un ambito di discrezionalità tecnica riservato all’amministrazione concedente, tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale salvo che per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. Il PEF assolve la funzione di dimostrare la concreta capacità dell’operatore di garantire l’equilibrio economico e finanziario lungo l’intera durata del rapporto, attraverso la corretta allocazione del rischio operativo e della domanda. Il controllo giurisdizionale non si svolge secondo gli schemi del giudizio di anomalia dell’offerta, propri degli appalti, poiché nella concessione manca la preventiva determinazione della domanda e la remunerazione deriva dal diritto di gestione. Il documento redatto dalla stazione appaltante a supporto della compilazione non è vincolante e la sua difformità non comporta esclusione ove non sanzionata dalla legge di gara.

Il Fatto

Il Comune di Abbasanta indice una procedura per l’affidamento, ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 42/2004, della gestione e valorizzazione di un parco archeologico, comprensiva di custodia, manutenzione, assistenza ai visitatori, punto di ristoro e iniziative culturali. La gara, svolta in forma telematica e retta dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, viene gestita dall’Unione dei Comuni quale centrale di committenza delegata.

Si presentano due concorrenti: l’ATI tra Promakos s.c.a.r.l. e Ilisso Edizioni s.r.l. e la cooperativa Paleotour, gestore uscente. La Commissione assegna 93,59 alla prima e 94,98 alla seconda. L’Unione aggiudica la concessione a Paleotour. L’ATI Promakos impugna l’aggiudicazione davanti al TAR Sardegna, che con sentenza n. 733/2024 respinge il ricorso. Propone appello, lamentando la inadeguatezza del PEF dell’aggiudicataria e l’erroneo calcolo del punteggio economico.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo investe il piano economico-finanziario di Paleotour, che secondo l’appellante mancherebbe di analisi delle singole componenti di costo e ricavo. Il Consiglio di Stato ricorda il costante orientamento secondo cui le valutazioni sulla sostenibilità del PEF appartengono alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabili solo per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (Cons. Stato, V, n. 1042 del 2023).

La Corte ricostruisce la funzione del PEF nelle concessioni alla luce dell’art. 3, comma 1, lett. uu) e vv), del d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 165 del d.lgs. n. 50/2016: il documento garantisce l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa attraverso la corretta distribuzione del rischio operativo, temperabile con un intervento finanziario del concedente. Il rischio si misura sull’aleatorietà della domanda, elemento imponderabile che contraddistingue la concessione rispetto all’appalto. Il controllo amministrativo, pertanto, non segue gli schemi del giudizio di anomalia dell’offerta (Cons. Stato, V, n. 795 del 2022; Cons. Stato, V, n. 653 del 2010).

Nel caso concreto il PEF dell’aggiudicataria contiene la compilazione di tutte le voci del modello, con indicazione dei costi per personale, manutenzioni, energia e delle entrate da contributi, biglietteria e somministrazione. Da tali dati la stazione appaltante poteva ricavare l’equilibrio economico-finanziario e la redditività della gestione, a fronte di un contributo regionale annuo e di un incremento medio del fatturato del 7,05%. La Corte esclude che le censure investano le valutazioni della Commissione anziché il contenuto dei documenti, e non ravvisa carenze macroscopiche idonee a impedire la valutazione dell’offerta.

Quanto alla discordanza tra gli anni di gestione pregressa indicati nel PEF e quelli richiesti dall’allegato E), la Corte rileva che la violazione non era sanzionata con l’esclusione e che l’appellante non dimostra l’inaffidabilità del documento. L’allegato E) del bando, lungi dal costituire documento vincolante, è qualificabile come fac-simile esemplificativo, con la conseguenza che l’eventuale incongruenza non rileva ai fini espulsivi.

Il secondo motivo attiene all’applicazione della clausola par. 16.1 del bando per l’attribuzione del punteggio economico. L’appellante sostiene che la formula debba parametrarsi al solo rialzo offerto. La Corte, esaminando il par. 15.5 e il par. 16 della lex specialis, ritiene che le espressioni “proposta considerata” e “proposta più conveniente” designino il canone annuo complessivo offerto, comprensivo della base d’asta e dell’aumento, e non la sola misura del rialzo. La scelta è coerente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e con l’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016. L’appello è respinto, con condanna alle spese di lite.