La penale pagata all’appaltatrice è danno risarcibile da inadempimento del Comune (Cons. Stato n. 5721 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La penale corrisposta dall’appaltante all’appaltatrice per l’impossibilità di eseguire i lavori, conseguente all’inutilizzabilità del suolo concesso in diritto di superficie, trova causa diretta ed immediata nell’inadempimento dell’Amministrazione comunale agli obblighi assunti con la convenzione. La transazione intervenuta tra appaltante e appaltatrice, che abbia ad oggetto esclusivamente la misura della penale e non l’an della responsabilità, non interrompe il nesso di causalità tra danno e inadempimento. L’Amministrazione che non abbia tempestivamente allegato alcuna causa liberatoria, totale o parziale, non può invocare l’accordo transattivo per esimersi dal risarcimento. Il danno da rifondere resta circoscritto all’importo effettivamente corrisposto, con vantaggio anche dell’ente debitore.

Il Fatto

La società ha agito dinanzi al T.a.r. per la Puglia per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’annullamento della convenzione stipulata con il Comune, con cui le era stato concesso il diritto di superficie su un lotto del Piano di zona per insediamenti produttivi. Il suolo, garantito dall’Amministrazione come libero da pesi, si era rivelato inutilizzabile per l’esistenza di una servitù di elettrodotto, con conseguente impossibilità di realizzare l’opificio progettato.

Avendo già ottenuto la rifusione delle spese e della somma versata per il rilascio della concessione, la società ha chiesto il ristoro delle somme pagate a titolo di penale all’appaltatrice dei lavori, mai eseguiti. Il T.a.r., con la sentenza n. 424 del 2023, ha respinto la domanda, ravvisando nella transazione con l’appaltatrice un fatto interruttivo del nesso causale. La società ha proposto appello, articolando quattro motivi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e respinge l’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria. Il diritto di agire per il ristoro dei danni cagionati dall’inadempimento delle obbligazioni convenzionali era già stato riconosciuto dal T.a.r. con la sentenza n. 238/2014, divenuta incontestata sul punto.

Il danno risarcibile non si esaurisce nelle spese e nelle somme corrisposte per il rilascio del diritto di superficie. Esso comprende tutti i pregiudizi subiti quali dirette conseguenze dell’annullamento della convenzione, tra cui la debenza della penale all’appaltatrice per l’impossibilità di eseguire il contratto di realizzazione dello stabilimento industriale.

La penale trova causa diretta ed immediata nell’accertato inadempimento del Comune. In assenza di questo, la società non sarebbe stata a sua volta inadempiente né esposta al pagamento. Il Comune aveva dapprima garantito l’idoneità del fondo e rilasciato il permesso di costruire, poi non aveva posto in essere alcun atto per assicurare l’effettività del diritto ottenuto.

La transazione con l’appaltatrice incide soltanto sulla misura dell’importo, riducendolo, e non sull’an della responsabilità dell’appaltante. L’accordo ha anzi limitato il danno da risarcire, avvantaggiando lo stesso Comune, chiamato a rifondere una somma inferiore. Il Comune, inoltre, non ha allegato alcuna causa liberatoria, totale o parziale, che, ove tempestivamente opposta, avrebbe consentito di esimersi o di ridurre ulteriormente il pagamento. Su questo punto la motivazione del T.a.r. risulta generica e insufficiente.

L’appello è dunque accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado è accolto, con accertamento del diritto al risarcimento degli importi corrisposti a titolo di penale, pari a € 65.000,00, da rivalutarsi dal 31 maggio 2016 all’attualità. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza.