Permesso di costruire convenzionato non sostituisce il piano attuativo imposto dal PRG (Cons. Stato n. 7564 del 26.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001 non può essere rilasciato in luogo del piano attuativo quando lo strumento urbanistico generale ne imponga l’approvazione preventiva per la trasformazione del comprensorio. Il Piano Quadro, in quanto atto meramente programmatorio, non è equipollente al piano attuativo e non abilita l’edificazione mediante convenzione. La previsione dell’art. 28-bis va declinata nello strumento urbanistico e non consente un’interpretatio abrogans delle NTA del PRG che impongano la pianificazione di secondo livello. Il Piano Quadro e la variante che lo prevede sono privi di autonoma portata lesiva e non vanno impugnati in via diretta.

Il Fatto

Il proprietario di un fabbricato e del terreno adiacente, situato in zona C2 del PRG di un comune, rileva la presenza di uno scavo e apprende dalla targa di cantiere del rilascio, in favore di una società, di un permesso di costruire per una villa unifamiliare e un ufficio, adottato ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001.

Il ricorrente impugna il titolo edilizio e gli atti presupposti davanti al TAR, deducendo la violazione dell’art. 31 delle NTA del PRG e l’illegittima monetizzazione delle opere di urbanizzazione. Con motivi aggiunti articola ulteriori censure. Il TAR accoglie il ricorso, ritenendo il permesso rilasciato in difetto dei presupposti. Il comune propone appello; resistono il ricorrente, con appello incidentale condizionato, e la società controinteressata.

La Motivazione della Corte

Il nucleo della controversia è l’interpretazione dell’art. 31, comma 4, delle NTA nella versione vigente dopo la variante generale. La norma impone che la trasformazione urbanistica del comprensorio avvenga mediante strumento attuativo assistito da convenzione, preceduto da un Piano Quadro approvato dal Consiglio comunale. Il Collegio ne rileva il tenore testuale chiarissimo e conclude che il Piano Quadro non possa valere quale equipollente del piano attuativo: contiene previsioni meramente programmatorie, inidonee a consentire l’edificazione tramite permesso convenzionato.

La conclusione trova conferma nella nota regionale, che ribadisce l’ordinamento gerarchico della pianificazione in tre livelli, e nel parere reso a un altro comune, ove si esclude che interi comparti non attuati siano trasformabili con permessi di costruire convenzionati quando il PRG richieda la pianificazione attuativa. Si esclude altresì che lo strumento convenzionale possa eludere la VAS.

Il Collegio ricostruisce la funzione dell’art. 28-bis: introdotto per agevolare l’edilizia nelle situazioni in cui le esigenze di urbanizzazione siano soddisfatte con modalità semplificata, esso opera quando la pianificazione di secondo livello risulti ridondante. La norma, tuttavia, rimette agli strumenti urbanistici la definizione delle aree soggette a permesso convenzionato e va declinata nel piano. Poiché nel caso concreto lo strumento urbanistico impone indefettibilmente il piano attuativo, la mera previsione del ricorso all’art. 28-bis non abilita il rilascio del titolo.

Il Collegio esclude poi il paradigma del lotto intercluso, nozione di stretta interpretazione che presuppone un’area dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Il comprensorio risulta quasi integralmente inedificato e privo delle necessarie infrastrutture.

Quanto all’omessa impugnazione del Piano Quadro, il motivo è infondato: gli atti programmatori non sono autonomamente impugnabili, non producendo effetti lesivi immediati e diretti, e la loro impugnabilità resta riservata al provvedimento applicativo. L’appello principale è respinto e l’appello incidentale dichiarato improcedibile, con condanna alle spese secondo soccombenza.