Prelazione culturale e tutela dell’affidamento da comportamenti omissivi della P.A. (Cons. Stato n. 5260 del 16.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’esercizio del diritto di prelazione sui beni culturali, effettuato dall’amministrazione nelle forme e nei termini previsti dagli artt. 59 e 61 del d.lgs. n. 42/2004, non lede alcun affidamento tutelabile del privato aggiudicatario. La tutela dell’affidamento nel diritto amministrativo opera nelle sole forme dell’affidamento provvedimentale, procedimentale e precontrattuale; non è configurabile una tutela da un asserito complesso di comportamenti omissivi in assenza di uno specifico obbligo giuridico di attivarsi e di un elemento di colpa. La domanda risarcitoria che invochi il ristoro degli oneri accessori all’acquisto, non rimborsati dall’amministrazione, è infondata. In tema di vendita forzata, la qualità di alienante ai fini della notifica del decreto di prelazione spetta all’ufficio del giudice dell’esecuzione, non al debitore esecutato.

Il Fatto

La società appellante si era aggiudicata, nel 2016, nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare, un compendio dichiarato di importante interesse archeologico situato nel Parco dell’Appia Antica. Il bene è assoggettato a vincolo di tutela archeologica diretta e comprende un casale medievale, un mosaico di età imperiale e diverse unità immobiliari. Nel 2021 il Ministero della cultura ha esercitato la prelazione ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. n. 42/2004, acquisendo il compendio in via coattiva.

La società ha impugnato il decreto davanti al TAR Lazio, deducendo eccesso di potere, difetto di istruttoria e violazione del legittimo affidamento. Il TAR, con la sentenza n. 1461/2024, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, rigettando anche la domanda risarcitoria. La società ha proposto appello, chiedendo il ristoro degli oneri accessori sopportati per l’acquisto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la ricostruzione dell’affidamento operata da Cons. Stato, Sez. III, n. 5758/2021: in diritto amministrativo la nozione ha ambito più circoscritto rispetto al diritto civile, perché il procedimento non è attività relazionale a forma libera e la pretesa di illegittimità passa per l’accertamento dell’illegittimità degli atti. La tutela dell’affidamento provvedimentale è stata affermata dall’Adunanza Plenaria n. 19/2021; quella procedimentale è ricondotta allo schema della responsabilità da contatto sociale qualificato; quella precontrattuale trova fondamento nell’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023.

L’appellante invoca invece una tutela da un complesso di comportamenti omissivi protrattisi nel tempo. Per il Consiglio di Stato tale tutela non è accordabile: la responsabilità da omissione presuppone un obbligo giuridico di attivarsi e un elemento di colpa, come precisato da Cass. civ., Sez. III, n. 3294/2022. L’appellante ha ammesso il rispetto della procedura e dei tempi di legge, non ha indicato alcuna norma da cui nasca l’obbligo di comunicare in anticipo la possibile intenzione di esercitare la prelazione e non ha provato la colpa dell’amministrazione.

Quanto al secondo motivo, le scelte sui tetti di spesa e sulla ripartizione del budget rientrano in un’ampia discrezionalità politico-amministrativa, sindacabile solo sotto il profilo della ragionevolezza, come affermato da Cons. Stato, Sez. III, n. 7479/2019. Il Collegio rileva che la valutazione di convenienza economica è stata compiuta sulla base della consulenza tecnica del 2010 e delle relazioni del Parco Archeologico e del Segretariato Regionale del Lazio, che hanno concordato sulla congruità del prezzo.

Il provvedimento ha inoltre considerato sia l’occupazione dell’immobile in forza del diritto di abitazione riconosciuto con sentenza n. 3551/2020 del Tribunale di Roma, sia la necessità di interventi conservativi, come emerge dal riferimento alle condizioni non ottimali del mosaico. Non era perciò necessaria una perizia sull’impegno di spesa.

Sul terzo motivo, la censura relativa alla mancata notifica al titolare del diritto di abitazione è inammissibile, perché fa valere una situazione giuridica altrui. Richiamando Cons. Stato, Sez. VI, n. 1399/2016, il Collegio afferma che nella vendita forzata la qualità di alienante spetta all’ufficio del giudice dell’esecuzione, che ha ricevuto regolare e tempestiva notifica. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.