Progetto di assorbimento e clausola sociale: esclusione legittima se omesso (Cons. Stato n. 2878 del 10.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel vigente Codice dei contratti pubblici il progetto illustrativo delle concrete modalità di attuazione della clausola sociale, richiesto dalla lex specialis quale allegato obbligatorio dell’offerta economica, costituisce requisito essenziale dell’offerta e non un semplice adempimento procedurale. Gli artt. 57 e 102 d.lgs. n. 36/2023 formano un principio normativo unitario e inderogabile: la mera accettazione formale dell’impegno alla stabilità occupazionale non consente alla stazione appaltante di valutarne la serietà, in assenza dell’esplicazione delle modalità esecutive. La carenza dell’elemento essenziale rende legittima l’esclusione senza violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, né è ammesso il soccorso istruttorio, che può precisare ma non integrare il contenuto dell’offerta.

Il Fatto

Una società operante nel settore dei servizi manutentivi impugnava davanti al TAR Lazio il provvedimento con cui la stazione appaltante ne aveva disposto l’esclusione da una gara per l’affidamento di servizi manutentivi negli immobili di un gruppo ferroviario. L’esclusione si fondava sull’omessa allegazione del progetto di assorbimento, previsto dal disciplinare quale allegato obbligatorio dell’offerta economica, diretto a illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale.

La ricorrente contestava anche la lex specialis, nella parte in cui imponeva quel documento a pena di esclusione e vietava il soccorso istruttorio, deducendo la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. Il TAR, con sentenza in forma semplificata, respingeva il ricorso ritenendo che la mancanza del progetto integrasse una lacuna sostanziale dell’offerta economica, non emendabile. Proponeva quindi appello la società esclusa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il nodo centrale del rapporto tra gli artt. 57 e 102 d.lgs. n. 36/2023, respingendo la tesi dell’appellante secondo cui il primo si limiterebbe a qualificare come requisito necessario l’impegno alla clausola sociale e il secondo riguarderebbe solo le indicazioni dell’operatore. Le due disposizioni, insieme agli artt. 11 e 41, comma 14, esprimono un principio normativo unitario e hanno natura di norme imperative inderogabili, come conferma la loro inequivoca formulazione e la finalità di tutela occupazionale.

La Corte ritiene non pertinente il precedente della Sezione n. 26 del 3 gennaio 2025, invocato dall’appellante, perché relativo a un appalto di lavori privo di problemi di riassorbimento del personale. Più conferente è il richiamo alla sentenza della Sezione n. 2605 del 28 marzo 2025, che costituisce la premessa interpretativa degli artt. 57 e 102. La mera accettazione della clausola sociale, da sola, non dice nulla: la stazione appaltante non è in grado di valutare la serietà dell’offerta senza l’esplicazione delle modalità attuative.

Il Collegio conferma la lettura del primo giudice, secondo cui il documento esplicativo svolge una funzione assimilabile a quella dell’indicazione dei costi di manodopera e degli oneri di sicurezza, necessari in funzione integrativa della dichiarazione di offerta economica e non integrabili ex post. Il mutamento di paradigma rispetto al d.lgs. n. 50/2016 è netto: oggi l’art. 57 qualifica espressamente l’adempimento come elemento necessario dell’offerta. Il soccorso istruttorio resta escluso anche perché esso può precisare ma non integrare il contenuto dell’offerta, in ossequio al principio di parità tra concorrenti, come ribadito da Cons. Stato, Sez. V, n. 8567 del 4 novembre 2025.

Quanto al secondo motivo, la Corte osserva che l’impegno all’assorbimento totale del personale richiede comunque uno strumento che ne consenta la verifica di plausibilità. Gli impegni richiamati dall’appellante sono generici e il documento denominato piano di assorbimento non è mai stato depositato agli atti di gara, essendo irrilevante la sua predisposizione antecedente. Infine, la certificazione SA8000 non è richiesta dalla legge di gara e attesta solo standard generali di responsabilità sociale: l’obbligo di assorbimento esige un impegno specifico e puntuale, non desumibile da una certificazione di carattere generale. L’appello è quindi respinto, con compensazione integrale delle spese.