La qualificazione dell’atto spetta al giudice: revoca riqualificata come decadenza (TAR Campania n. 101 del 07.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La qualificazione giuridica dell’atto amministrativo spetta al giudice amministrativo, che la compie in via ufficiosa alla luce del contenuto effettivo e della causa reale del provvedimento, a prescindere dal nomen iuris formalmente adottato dall’amministrazione. L’impropria intitolazione dell’atto non è vincolante e non integra di per sé un vizio di legittimità, purché sussistano i presupposti del potere effettivamente esercitato. Il provvedimento che dispone la cessazione della concessione demaniale marittima per omesso pagamento dei canoni va pertanto ascritto alla decadenza ex art. 47 cod. nav., e non alla revoca ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990. La mancata notifica dell’atto, anche dopo la novella dell’art. 21 bis della legge n. 241/1990, incide sulla fase integrativa dell’efficacia e sul decorso dei termini di impugnativa, ma non determina la nullità né l’illegittimità del provvedimento.

Il Fatto

La ricorrente impugna il provvedimento con cui il Comune ha disposto la revoca della concessione demaniale marittima relativa alla gestione di uno stabilimento balneare, sul presupposto del mancato pagamento dei canoni dovuti. L’atto, datato 19.3.2016 e preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990, non è mai stato notificato alla concessionaria.

La ricorrente riferisce di averne avuto conoscenza nel corso di un procedimento penale, conclusosi con il sequestro preventivo della struttura. Propone quindi ricorso deducendo la carenza dei presupposti della revoca, la violazione dell’art. 21 bis della legge n. 241/1990 per omessa notifica, la contraddittorietà dell’azione amministrativa — avendo il Comune adottato atti successivi che presupporrebbero la perdurante validità del titolo — e il difetto dell’interesse pubblico. Il Comune, evocato in giudizio, non si costituisce.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua il nodo della controversia nel comune presupposto su cui poggiano tutte le censure: l’inquadramento dell’atto nella revoca ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990. Questa richiede i sopravvenuti motivi di pubblico interesse, il mutamento della situazione di fatto o la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

Il Tribunale ritiene che la qualificazione spetti al giudice, in via ufficiosa, e non sia vincolata né dall’intitolazione dell’atto né dalle deduzioni delle parti. L’esatta qualificazione va compiuta alla luce del contenuto effettivo e della causa reale, a prescindere dal nomen iuris. L’apparenza derivante da terminologia imprecisa non prevale sulla sostanza e non determina di per sé illegittimità, purché sussistano i presupposti del potere esercitato, come affermato da Cons. Stato, sez. V, n. 1076/2024, n. 2801/2023 e n. 3387/2018.

Il potere esercitato dal Comune va dunque ascritto alla decadenza ex art. 47 cod. nav., che sanziona l’omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato nell’atto di concessione. Secondo il consolidato indirizzo richiamato (Cons. Stato, sez. VII, n. 7585/2023), si tratta di potere discrezionale, la cui legittimità — in relazione alla diversa qualificazione dell’atto — non risulta specificamente contestata.

Quanto all’omessa notifica, il Collegio distingue tra la fase dell’esistenza e della legittimità del provvedimento e la fase integrativa dell’efficacia. Pubblicazioni, notificazioni e comunicazioni non attengono alla perfezione né alla validità dell’atto, ma incidono sull’efficacia e sul decorso dei termini di impugnativa. La mancata comunicazione impedisce l’esplicazione degli effetti, ma non rende l’atto nullo né illegittimo (Cons. Stato, sez. VI, n. 3992/2022).

La censura di contraddittorietà è respinta: in assenza di atti di autotutela, non vi è ragione di ritenere rimosso il provvedimento di decadenza. Il ricorso è quindi rigettato, con nulla sulle spese per la mancata costituzione dell’amministrazione.