L’affidamento di spazi per caffetteria e catering è concessione di servizi (TAR Lazio n. 11011 del 15.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La qualificazione di un affidamento come concessione di servizi o concessione di beni non dipende dalla qualificazione formale operata dalla stazione appaltante, ma dall’oggetto principale del contratto e dall’obiettivo di fondo perseguito dall’amministrazione concedente. Quando l’assegnazione di spazi assume carattere accessorio e strumentale rispetto alla gestione di un’attività di servizi resa a un pubblico di utenti, con assunzione del rischio di impresa da parte del concessionario e corrispettivo costituito dagli utili di gestione, ricorre una concessione di servizi. Tale qualificazione impone l’applicazione delle garanzie procedurali di cui all’art. 185 del d.lgs. n. 36/2023, tra cui la composizione della commissione con soggetti altamente qualificati e la valutazione dell’adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario. La censura sulla qualificazione della procedura, proposta in via subordinata da un concorrente che ha legittimamente partecipato alla gara, è ammissibile per la sussistenza dell’interesse strumentale alla caducazione dell’intera procedura e alla sua riedizione, quando la nuova gara dovrebbe svolgersi secondo regole differenti. L’annullamento integrale della procedura disposto in un diverso giudizio rende improcedibile il ricorso proposto avverso i medesimi atti, ma la fondatezza della domanda subordinata comporta la condanna alle spese secondo il principio della soccombenza virtuale.

Il Fatto

Una società partecipante alla procedura competitiva indetta dalla Fondazione Musica per Roma per l’affidamento degli spazi destinati a caffetteria e catering presso l’Auditorium Parco della Musica Ennio Morricone impugnava l’aggiudicazione disposta in favore di un’altra società, deducendo plurimi profili di illegittimità: la presunta non veridicità della dichiarazione sul Documento Unico di Regolarità Fiscale resa dall’aggiudicataria, il mancato possesso di requisiti di partecipazione e di fatturato specifico, l’inidoneità dell’offerta tecnica per il superamento del termine massimo di esecuzione, nonché l’errata qualificazione della procedura come concessione di beni anziché come concessione di servizi.

In via subordinata, la ricorrente censurava l’intera procedura, sostenendo che la corretta qualificazione in termini di concessione di servizi avrebbe imposto il rispetto della disciplina del d.lgs. n. 36/2023, con la previsione del piano economico-finanziario, del progetto di fattibilità e di una commissione particolarmente qualificata. La Fondazione e la controinteressata si costituivano eccependo l’inammissibilità delle censure subordinate per carenza di interesse.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale rilevava in via preliminare che, in esito alla medesima udienza di trattazione, la Sezione aveva accolto l’analoga domanda proposta da altra società in un diverso giudizio, annullando integralmente la procedura competitiva. Tale annullamento determinava la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente a contestare atti già caducati, con conseguente declaratoria di improcedibilità del ricorso.

Quanto all’eccezione di inammissibilità delle censure subordinate, il Collegio richiamava la giurisprudenza consolidata per cui il concorrente che abbia legittimamente partecipato alla gara può far valere l’interesse strumentale alla caducazione dell’intera procedura e alla sua riedizione, sempre che sussistano ragionevoli possibilità di ottenere l’utilità richiesta. Nel caso di specie, tale possibilità era concreta, poiché la nuova gara avrebbe dovuto prevedere il rispetto di regole in parte differenti.

Nel merito, il Tribunale esaminava la questione della qualificazione del contratto. Richiamata la giurisprudenza secondo cui il criterio discriminante tra componente beni e componente servizi va individuato negli obiettivi di fondo perseguiti dall’amministrazione concedente, il Collegio osservava che l’oggetto del contratto era incentrato sui servizi di caffetteria e catering, resi a un pubblico di utenti, con assunzione del rischio di impresa da parte del concessionario, remunerato esclusivamente attraverso gli utili di gestione e tenuto al versamento di una royalty percentuale sul fatturato. L’assegnazione degli spazi assumeva pertanto carattere accessorio e strumentale rispetto all’oggetto principale dell’affidamento, integrando gli estremi della concessione di servizi.

L’errata qualificazione aveva prodotto conseguenze potenzialmente penalizzanti per la concorrenza e per la ricorrente: la mancata adozione del piano economico-finanziario, la cui necessità è rimessa alla valutazione discrezionale della stazione appaltante ma esige comunque una puntuale analisi dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa, e la mancata previsione di un progetto di fattibilità e di criteri ambientali. Il Collegio riteneva quindi fondata la domanda subordinata, con conseguente condanna delle parti resistenti alla rifusione delle spese di lite in applicazione del principio della soccombenza virtuale, pur dichiarando il ricorso improcedibile.