Quote latte, violazione del diritto UE e annullabilità dell’atto amministrativo (Cons. Stato n. 6816 del 01.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il contrasto di un provvedimento amministrativo nazionale con il diritto dell’Unione europea integra un’ipotesi di annullabilità per violazione di legge e non di nullità. L’art. 21-septies della legge n. 241/1990 configura la nullità in numero chiuso e tra le relative ipotesi non rientra il contrasto con il diritto eurounitario. La nullità è ammissibile solo quando l’atto sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e perciò disapplicabile. Ne deriva, sul piano processuale, l’onere di impugnazione entro il termine di decadenza di sessanta giorni, con inoppugnabilità del provvedimento non tempestivamente contestato; sul piano sostanziale, l’obbligo dell’amministrazione di dare esecuzione all’atto, salvo esercizio del potere di autotutela. La cartella di pagamento che intimа somme già accertate è impugnabile solo per vizi propri.

Il Fatto

Un’azienda agricola, produttrice di latte vaccino e assoggettata al regime europeo delle quote latte, ha impugnato davanti al TAR Lombardia, Sezione staccata di Brescia, la cartella di pagamento emessa nel 2021 per il pagamento di una somma a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione, riferita alle campagne 1995-1996, 1996-1997 e 1999-2000.

Il TAR, respinti gli argomenti sulla prescrizione o estinzione dell’obbligo, ha accolto parzialmente il ricorso per le prime due campagne, affermando il vincolo per Agea di ricalcolare il prelievo previa disapplicazione delle norme interne incompatibili con il diritto europeo; per la campagna 1999-2000 ha dichiarato il ricorso improcedibile. Agea e Ader hanno appellato la statuizione di accoglimento.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello muovendo da una premessa di carattere processuale. La cartella di pagamento oggetto di causa non è un autonomo atto impositivo, ma un invito prodromico all’esecuzione forzata, sindacabile unicamente per vizi propri e non per questioni attinenti all’atto di accertamento da cui il debito è sorto. I profili dedotti in primo grado — modalità applicative della quota supplementare e errato calcolo dei prelievi — attengono alla determinazione sostanziale del debito, non a irregolarità della fase esecutiva di competenza dell’esattore.

Nel merito la Sezione affronta il regime dei provvedimenti amministrativi nazionali adottati in violazione del diritto europeo. La giurisprudenza prevalente — richiamata con numerose pronunce di questa Sezione — afferma che il contrasto con il diritto eurounitario costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità. L’art. 21-septies della legge n. 241/1990 ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità e tra queste non figura il contrasto con il diritto dell’Unione.

La nullità resta configurabile nella sola ipotesi in cui l’atto sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile: ipotesi che non ricorre nella specie, poiché il contrasto ha riguardato non la disposizione attributiva del potere, ma i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati e i rimborsi delle eccedenze.

Da tale qualificazione discendono due conseguenze. Sul piano processuale, l’onere di impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità. Sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dare corso all’applicazione dell’atto, salvo potere di autotutela. La natura autoritativa del provvedimento non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo.

La Corte richiama infine la giurisprudenza eurounitaria sulla certezza del diritto: il carattere definitivo di una decisione amministrativa acquisito alla scadenza dei termini di ricorso contribuisce a tale certezza, e il diritto comunitario non esige che l’amministrazione riesamini una decisione divenuta definitiva. L’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado respinto per le campagne 1995-1996 e 1996-1997, con condanna dell’azienda appellata alle spese del doppio grado.