Regressione tariffaria e difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Campania n. 495 del 20.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative al pagamento, da parte delle ASL, delle prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate e concernenti la cosiddetta regressione tariffaria sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario quando abbiano ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione. Il riparto si fonda sul criterio dettato dall’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104/2010: alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo restano attratti i profili inerenti all’esercizio del potere di programmazione sanitaria e alla determinazione del tetto di spesa, mentre le censure che investono solo le modalità e i tempi di applicazione della regressione, in un contesto di atti paritetici e di mere operazioni di calcolo, rientrano nella cognizione del giudice ordinario. La qualificazione dell’atto come amministrativo o privatistico dipende dal suo contenuto sostanziale, non dalla denominazione formale adottata dall’ente.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce un centro di radiologia diagnostica accreditato con il servizio sanitario nazionale. Per l’esercizio 2020 aveva erogato le prestazioni in regime di convenzione, emettendo regolarmente le relative fatture per un importo superiore a quello poi riconosciuto dall’azienda sanitaria.

Con una serie di deliberazioni del 2022 e del 2023, la ASL Napoli 3 Sud ha definito la regressione tariffaria unica per il 2020, riducendo il fatturato liquidabile rispetto a quello prodotto. Con due note del 2023 ha poi avviato e chiuso un procedimento di recupero delle somme ritenute dovute. La società ha impugnato tali atti davanti al TAR, deducendo violazione del legittimo affidamento, difetto di motivazione e di istruttoria, nonché falsità dei presupposti, lamentando che il calcolo si fondasse su elaborazioni annullate in precedenza dal giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente e la ritiene fondata. Il percorso argomentativo muove dal riparto fissato dall’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104/2010, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di concessione di pubblico servizio, con espressa eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.

Il Tribunale richiama il criterio distintivo elaborato dalla giurisprudenza di legittimità: la controversia resta davanti al giudice amministrativo quando investe il potere autoritativo dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto, secondo il binomio potere-interesse; è invece attratta al giudice ordinario quando ha contenuto meramente patrimoniale e si schematizza secondo il binomio obbligo-pretesa. Viene richiamato l’orientamento che devolve alla cognizione del giudice ordinario le liti sulla regressione tariffaria ove si contesti solo l’effettiva debenza dei corrispettivi, senza sindacato sull’azione autoritativa.

Applicando tale criterio, il Collegio osserva che le censure della ricorrente non riguardano la determinazione del tetto di spesa, la rettifica della capacità operativa o la suddivisione della spesa tra le attività assistenziali. Esse attengono piuttosto alle modalità e ai tempi con cui la regressione è stata disposta, contestando il come e il quando dell’operazione, senza investire i provvedimenti a monte che ne hanno fissato criteri e misura. In questo contesto l’azienda non esercita poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, incidono sull’entità del corrispettivo spettante alla struttura.

La conclusione è ribadita con maggiore forza per gli atti impugnati con i motivi aggiunti. Le note del 2023, pur riferendosi a un “procedimento amministrativo”, costituiscono espressione di attività privatistica finalizzata al recupero delle somme ritenute dovute, e non di un potere autoritativo.

Il TAR dichiara pertanto il difetto di giurisdizione, sussistendo quella del giudice ordinario, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda purché il processo sia riproposto nei termini di legge. Le spese sono compensate, in considerazione della anteriorità del ricorso rispetto all’orientamento della Cassazione e dell’uso dell’espressione “procedimento amministrativo” nelle note.