Revisione pianta organica farmacie e pareri non vincolanti di ASL e Ordine (TAR Puglia n. 1242 del 13.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
In sede di revisione della pianta organica delle farmacie, i pareri dell’Azienda Sanitaria Locale e dell’Ordine provinciale dei farmacisti, richiesti dall’art. 2 della legge n. 475/1968, sono obbligatori ma non vincolanti e non attribuiscono ai predetti enti un potere di concertazione o co-decisione. Il Comune può legittimamente concludere il procedimento anche in assenza del riscontro dell’ASL, quando abbia sottoposto agli enti una proposta definita e non siano emerse obiezioni o controproposte. La zonizzazione delle sedi farmaceutiche costituisce espressione di ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile solo per manifesta illogicità o contraddittorietà. Il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti individua il numero delle sedi necessarie e non il bacino d’utenza garantito a ciascuna farmacia, restando gli utenti liberi di rivolgersi a qualunque esercizio. L’Ordine dei farmacisti e l’ASL non sono litisconsorti necessari nel giudizio di impugnazione della delibera comunale di revisione.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di una farmacia collocata nella zona A del centro storico, ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale di revisione ordinaria della pianta organica delle farmacie per il biennio 2021/2022. Il provvedimento confermava la zonizzazione già approvata in precedenza, senza ampliare la zona assegnata alla ricorrente oltre il borgo storico e il ponte.

La società aveva in precedenza sollecitato la revisione della pianta organica, deducendo il drastico decremento della popolazione residente nel centro storico. Un primo ampliamento della zona A era stato poi revocato con successiva delibera, mai impugnata. Esperito senza esito il ricorso avverso il silenzio, la ricorrente ha censurato la nuova delibera per difetto istruttorio, mancata acquisizione dei pareri obbligatori, illogicità e carenza di motivazione. Il Comune e due farmacie controinteressate si sono opposti, queste ultime con intervento ad opponendum.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi e prescindendo, per economia processuale, dall’esame delle eccezioni di inammissibilità. Quanto alla mancata notifica all’Ordine dei farmacisti e all’ASL, il Tribunale osserva che la censura investe il procedimento comunale e non atti degli enti, i quali non sono titolari di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento né di poteri di co-decisione: essi non sono pertanto controinteressati o litisconsorti necessari. Analogo rigetto riguarda l’eccezione di illegittimità degli interventi ad opponendum: ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a. è sufficiente un interesse di mero fatto, mediato e riflesso, ravvisabile nell’eventuale effetto “a cascata” sulla rideterminazione delle altre zone.

Nel merito, il Collegio richiama l’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dall’art. 11 del d.l. n. 1/2012, che impone di “sentire” ASL e Ordine. Sulla scorta della giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 1858 del 2013, n. 22 del 2016), si chiarisce che lo strumento pianificatorio comunale corrisponde alla vecchia pianta organica e che la norma si applica anche alla sua revisione. I pareri sono obbligatori ma non vincolanti: il Comune può limitarsi a sottoporre una proposta definita, riservandosi le determinazioni. Avendo il Comune sottoposto agli enti una proposta specifica e non essendo pervenuto il riscontro dell’ASL, la fase consultiva poteva ritenersi esaurita, anche in ragione delle consultazioni informali svolte.

Quanto al termine di dieci giorni assegnato agli enti, il Tribunale esclude ogni vizio, avendo il Comune adottato la delibera oltre venti giorni dopo la richiesta. L’adempimento istruttorio disposto con ordinanza collegiale è ritenuto esauriente. Il parere negativo dell’Ordine riguardava una delibera diversa, poi revocata, e non è quindi contraddittorio rispetto al parere favorevole reso sulla delibera impugnata.

Il Collegio ribadisce che la zonizzazione è determinazione ampiamente discrezionale, sindacabile solo per manifesta irrazionalità (Cons. Stato n. 4701 del 2023, n. 2240 del 2021). All’equa distribuzione concorrono fattori diversi dal numero dei residenti, quali le esigenze di fruizione, le difficoltà di accesso e le distanze tra farmacie. Il dato demografico non è dirimente: nel centro storico risiedono stabilmente circa 1.800 persone, numero che giustifica il presidio, e il flusso turistico estivo triplica i fruitori. Il parametro dei 3.300 abitanti individua il numero delle sedi, non il bacino d’utenza, essendo gli utenti liberi di scegliere la farmacia. Nessun obbligo impone di allegare tabelle censuarie o la popolazione per singola zona. Il provvedimento, atto generale di programmazione, è sottratto alle garanzie partecipative degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 per effetto dell’art. 13. Il ricorso è rigettato, con compensazione integrale delle spese.