Revoca contributi pubblici per inadempimento e giurisdizione giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 19484 del 16.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessione e revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione si fonda sulla natura della situazione soggettiva azionata. Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando la controversia attiene alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo, sul presupposto di un inadempimento del beneficiario alle condizioni stabilite in sede di concessione o di uno sviamento dei fondi rispetto al programma finanziato, anche se l’atto sia formalmente qualificato come revoca, decadenza o risoluzione. In tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo e l’amministrazione non dispone di alcun margine di discrezionalità. Sussiste invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando si discuta di una fase precedente al provvedimento attributivo del beneficio, oppure quando l’atto sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.

Il Fatto

Un’Agenzia regionale concedeva a una società un contributo a fondo perduto, a valere su un programma di sviluppo rurale, per finanziare un progetto di trasformazione e commercializzazione di prodotti lattiero-caseari. Con una successiva determinazione l’Agenzia respingeva la domanda di saldo e revocava il provvedimento di concessione, ordinando la restituzione della somma già erogata. A fondamento della revoca l’Agenzia poneva la stipula di un contratto di cessione d’azienda in affitto, senza la prescritta autorizzazione al cambio del beneficiario, e la chiusura dello stabilimento, in violazione dell’obbligo di mantenere la destinazione d’uso per il tempo previsto dal bando.

La società impugnava la revoca davanti al TAR Sardegna, che dichiarava il difetto di giurisdizione, indicando il giudice ordinario come quello munito di giurisdizione. L’appello al Consiglio di Stato veniva respinto. La società proponeva quindi ricorso per cassazione, censurando la sentenza per violazione dell’art. 7 cod. proc. amm. e sostenendo che il provvedimento, espressione di un potere autoritativo di autotutela, rientrasse nella giurisdizione amministrativa.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal consolidato indirizzo secondo cui il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici si fonda sulla natura della situazione soggettiva fatta valere. Richiamano, tra le altre, Sez. Un. n. 15867 del 2011, Sez. Un. n. 1776 del 2013, Sez. Un. n. 1946 del 2024 e Sez. Un. n. 13992 del 2024.

Da tale indirizzo il Collegio trae un criterio articolato. La giurisdizione ordinaria sussiste quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione spetta solo di verificare i presupposti, senza apprezzamenti discrezionali. Parimenti sussiste quando la controversia riguarda la fase di erogazione o di ripetizione del contributo, sul presupposto di un inadempimento del beneficiario o dell’acclarato sviamento dei fondi. In tali ipotesi il privato è titolare di un diritto soggettivo, tutelabile davanti al giudice ordinario, perché la vicenda attiene alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione.

La giurisdizione amministrativa è configurabile solo quando la controversia investe una fase procedimentale anteriore al provvedimento attributivo, oppure quando l’atto sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. La Corte richiama in proposito anche Sez. Un. n. 19160 del 2023, Sez. Un. n. 19966 del 2023 e Sez. Un. n. 17757 del 2023.

Nel caso concreto la revoca era stata adottata dopo la concessione del beneficio e l’erogazione della prima tranche, per due inadempimenti della beneficiaria. All’impresa si contestava di avere stipulato il contratto di affitto d’azienda senza l’autorizzazione richiesta dal bando e di avere chiuso lo stabilimento, violando l’obbligo di mantenere l’azienda in esercizio. La revoca, osserva il Collegio, esprime una decadenza per inadempimento, dovendo esservi coincidenza tra il soggetto ammesso al beneficio e quello onerato della sua attuazione.

Poiché l’amministrazione non era chiamata ad alcuna ponderazione comparativa né disponeva di margini di valutazione discrezionale, la situazione soggettiva fatta valere è di diritto soggettivo. Il ricorso è pertanto rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Resta assorbita la censura sulla seconda ratio, relativa al dedotto giudicato interno sulla giurisdizione, essendo la prima sufficiente a sostenere la decisione.