Revoca della proposta di aggiudicazione e assenza di affidamento qualificato (Cons. Stato n. 1923 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La revoca della proposta di aggiudicazione, adottata prima del formale provvedimento di aggiudicazione, non costituisce esercizio del potere di autotutela ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, ma semplice atto di ritiro che non richiede il raffronto tra l’interesse pubblico e quello privato sacrificato. La proposta di aggiudicazione è atto endoprocedimentale ad effetti non stabilizzati e non determina alcun affidamento qualificato in capo all’aggiudicatario provvisorio. Ne consegue che la revoca è legittima anche in assenza della comunicazione di avvio del procedimento, non essendo configurabile una posizione qualificata del concorrente non ancora aggiudicatario. Il principio si rafforza quando l’oggetto della gara sia un accordo quadro, che si qualifica come contratto normativo volto a fissare condizioni per futuri affidamenti, senza esecuzione immediata di prestazioni.

Il Fatto

Una società partecipava alla procedura negoziata indetta da una provincia per l’affidamento, mediante accordo quadro triennale, dei lavori di manutenzione straordinaria stradale di un ambito territoriale. Con determinazione dirigenziale la stazione appaltante prendeva atto delle risultanze della gara e proponeva l’aggiudicazione in favore della società.

Poco dopo, a seguito di una comunicazione di ammissione a finanziamento ministeriale relativa a un programma di mobilità sostenibile, la provincia revocava in autotutela quella determinazione ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 e indiceva una nuova gara con progetto e modalità di scelta del contraente differenti. La società impugnava la revoca e gli atti conseguenti davanti al TAR Campania, sezione staccata di Salerno, che respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello, deducendo l’illogicità della motivazione, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’illegittimità della nuova gara per identità di oggetto e il diniego di accesso documentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva anzitutto che l’appellante ha partecipato a tutte le gare indette dall’ente provinciale con le determinazioni impugnate, manifestando sostanziale acquiescenza, e ha omesso di impugnare la successiva determinazione con cui è stata approvata una nuova decisione a contrarre. Tale atto, non adottato in esecuzione della sentenza di primo grado, è rimasto definitivamente efficace.

Nel merito, il Consiglio di Stato conferma la qualificazione della proposta di aggiudicazione come atto provvisorio ad effetti non stabilizzati, inidoneo a determinare un affidamento tutelabile. Richiamando un orientamento consolidato (Cons. Stato, V, 6 settembre 2024, n. 7456; Cons. Stato, V, 12 settembre 2023, n. 8273; Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200), la decisione esclude l’applicazione integrale della disciplina degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990: la revoca o l’annullamento d’ufficio intervenuti prima dell’aggiudicazione formale sono semplici atti di ritiro, che non impongono il raffronto tra interesse pubblico e interesse privato sacrificato.

La Corte sottolinea che la natura di accordo quadro rafforza tale conclusione: si tratta di un contratto normativo che fissa regole e condizioni per affidamenti futuri, senza esecuzione immediata di prestazioni, dovendo prima essere adottate le specifiche pattuizioni attuative. La possibilità che alla proposta non segua l’aggiudicazione è evento fisiologico.

Quanto alla motivazione della revoca, il Collegio la ritiene adeguata: la provincia ha tenuto conto della comunicazione di ammissione a finanziamento ministeriale, volta a evitare duplicazioni di interventi e a rivalutare il fabbisogno complessivo di manutenzione. Una procedura concorsuale può essere revocata sia per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e mutamento della situazione di fatto non prevedibili, sia per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

Né era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento: non essendo mai stata accertata la presenza dei requisiti di gara, l’appellante non ha mai assunto la qualifica formale di aggiudicataria. L’omessa comunicazione non comporta illegittimità in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, in presenza di idonee ragioni di interesse pubblico e in assenza di una posizione qualificata. Quanto all’accesso, la documentazione richiesta è parte della nuova progettazione, soggetta agli obblighi di pubblicazione degli artt. 25 e 27 del d.lgs. n. 36/2023 e reperibile sulla piattaforma telematica. L’appello è quindi respinto, con conferma della sentenza e compensazione delle spese.