Revisione prezzi e congelamento annuale nella convenzione quadro multiservizi (Cons. Stato n. 1924 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di una convenzione quadro che stabilisce la fissità dei prezzi dei singoli servizi per i primi dodici mesi di durata è idonea a congelare qualsiasi modificazione del corrispettivo pattuito, compresa quella derivante dall’aumento del costo della manodopera per effetto di un nuovo CCNL di settore e delle connesse tabelle ministeriali. Gli aumenti da contrattazione collettiva e tabelle ministeriali integrano le ipotesi di revisione dei prezzi, ma non derogano al termine di immutabilità, in assenza di una norma che espressamente autorizzi la deroga. La revisione richiede pertanto il previo decorso del periodo di congelamento e il ricorrere dei presupposti fissati dalla lex specialis. Le amministrazioni contraenti che hanno aderito alla convenzione mediante ordinativi di fornitura, subendo effetti economici diretti dall’atto revisionale, sono controinteressati e il ricorso deve essere loro notificato ai sensi dell’art. 41, comma 2, cod. proc. amm.

Il Fatto

Una centrale di committenza regionale stipula nel settembre 2021 una convenzione quadro per il servizio di pulizie destinato agli enti pubblici del territorio, articolata in quattro lotti; l’operatore economico aggiudica i lotti primo e secondo e, dall’ottobre 2021, iniziano i contratti attuativi con i singoli enti.

Nel giugno 2021 il CCNL Multiservizi introduce nuovi livelli retributivi, recepiti nelle tabelle ministeriali pubblicate nel giugno 2022. L’appaltatore chiede l’adeguamento dei prezzi dei soli servizi ausiliari e complementari con decorrenza dalla stipula del contratto collettivo; la centrale accoglie l’istanza ma fa decorrere l’aumento dalla pubblicazione delle tabelle. Il TAR rigetta il ricorso, ritenendo che la legge di gara ancorerebbe l’adeguamento alle tabelle ministeriali. L’appaltatore propone appello principale e la centrale appello incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina in via prioritaria l’appello incidentale, quale antecedente logico. Quanto al primo motivo, le amministrazioni che avevano stipulato gli ordinativi di fornitura erano agevolmente individuabili e titolari di un interesse opposto a quello dell’appaltatore: l’eventuale annullamento dell’atto avrebbe prodotto l’effetto retroattivo della revisione e un maggiore esborso a loro carico. Esse andavano evocate come controinteressati e non come amministrazioni resistenti. La Adunanza plenaria n. 8 del 2018, invocata dall’appellante, riguarda gli atti di gara e non quelli successivi, sicché l’omessa notifica integra la violazione dell’art. 41, comma 2, cod. proc. amm.

Il secondo motivo è parimenti fondato: manca la prova, anche solo indiziaria, che tra luglio 2021 e giugno 2022 siano stati emessi ordinativi comprensivi di servizi ausiliari. Le dichiarazioni prodotte provano l’applicazione delle nuove retribuzioni, ma non indicano gli enti presso cui i servizi sono stati resi. Difetta quindi un principio di prova della lesione, secondo il principio di vicinanza della prova. Il Collegio distingue l’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990 dal piano processuale dell’interesse a ricorrere.

Nel merito, l’art. 15 della convenzione prevede la fissità dei prezzi per i primi dodici mesi e, decorso il termine, la revisione sulla base dei costi standard o, in mancanza, dell’indice ISTAT. Il Collegio osserva che i costi standard ricomprendono anche il costo della manodopera. La centrale, con la determinazione impugnata, si è autovincolata a considerare anche gli aumenti da CCNL recepiti nelle tabelle. Tali aumenti integrano i presupposti della revisione, ma non possono derogare al congelamento annuale, non esistendo norma che autorizzi la deroga. In applicazione degli artt. 1363 e 1366 cod. civ., la clausola opera per tutti i servizi, nessuno escluso.

Il Collegio richiama l’orientamento secondo cui il nuovo CCNL non costituisce circostanza eccezionale (Cons. Stato n. 5995 del 2025; n. 6140 del 2024; n. 6237 del 2018). Respinta la qualificazione come riquantificazione, essendo la revisione passata in giudicato, e irrilevante l’anticipazione dell’adeguamento, che avvantaggia l’appaltatore. L’appello incidentale è accolto e quello principale rigettato; la sentenza di primo grado è confermata con diversa motivazione, con condanna alle spese.