Ricostruzione fedele e vincolo paesaggistico sopravvenuto: no efficacia retroattiva (Cons. Stato n. 3028 del 17.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il vincolo di tutela indiretta sopravvenuto non opera retroattivamente e non preclude la ricostruzione fedele di manufatti legittimamente preesistenti alla sua adozione, in quanto la tutela del bene paesaggistico non può tradursi nella cancellazione di ciò che era legittimamente esistente. Il parere della Soprintendenza che si limiti a recepire le valutazioni urbanistiche del Comune, rivelatesi erronee, senza svolgere autonoma istruttoria paesaggistica, è viziato da travisamento dei presupposti. La qualificazione dell’intervento come fedele ripristino di una preesistenza legittima esclude che possano essere richiamati, ai fini del diniego, gli accertamenti di abusività relativi a diverse e ulteriori opere.

Il Fatto

La società appellata gestisce da tempo un’attività di ristorazione in località costiera del Comune di Polignano a Mare, mediante strutture in parte insistenti su area demaniale marittima. Nel corso degli anni ha ottenuto una pluralità di titoli edilizi, paesaggistici e concessori che hanno consentito l’installazione e l’ampliamento di una pedana in legno e di una struttura di copertura destinata a punto di ristoro; tra questi, la concessione del 1997, l’autorizzazione edilizia del 1999 e il permesso di costruire in sanatoria n. 231/2005.

Un incendio nella notte tra il 7 e l’8 marzo 2017 distruggeva il dehors e danneggiava il vano in muratura. Un primo progetto di ricostruzione del padiglione chiuso su tutti i lati veniva annullato in autotutela nel 2019 e la relativa impugnazione era respinta dal TAR Puglia, con decisione confermata in appello. La società presentava quindi una nuova istanza di autorizzazione paesaggistica nel 2020, per la ricostruzione del dehors aperto su tutti i lati, eliminando le chiusure laterali oggetto del precedente contenzioso. Il Comune esprimeva parere negativo per asserita difformità rispetto alle dimensioni assentite nel 2005; la Soprintendenza, con provvedimento del dicembre 2023, assentiva il solo recupero del vano in muratura e negava la ricostruzione del dehors e della pedana. Il TAR Puglia accoglieva il ricorso con sentenza n. 1215/2024 e il Ministero della Cultura proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il gravame e conferma la sentenza di primo grado. Il primo snodo riguarda la qualificazione dell’intervento: il TAR ha correttamente ritenuto che l’istanza del 2020 riguardasse la fedele ricostruzione della struttura preesistente, limitata alla pedana e alla tettoia aperta su tutti i lati, come assentite con i titoli rilasciati tra il 1999 e il 2010 e mai rimosse in autotutela. La società non ha chiesto di ricostruire le chiusure laterali, già ritenute abusive in altro giudizio: il richiamo del Ministero a quel precedente è pertanto inconferente.

Quanto alla pretesa difformità planimetrica opposta dal Comune anche dopo le modifiche progettuali del 2021, il Consiglio di Stato rileva che essa non trova riscontro negli elaborati grafici, posto che le dimensioni della copertura risultano identiche, anzi lievemente inferiori, a quelle assentite nel 2005.

Il passaggio centrale concerne il vincolo di tutela indiretta introdotto nel 2017. Il Collegio riconosce che esso vieta variazioni volumetriche e di superficie utile nelle aree già edificate, ma esclude che possa impedire la ricostruzione fedele di manufatti legittimamente preesistenti. Il Ministero non argomenta alcuna specifica violazione in concreto del bene paesaggistico. Assume rilievo decisivo la circostanza che la stessa Soprintendenza, nel parere del 2017, aveva ritenuto ammissibile la ricostruzione del dehors proprio in ragione della sua coincidenza con lo stato preesistente all’apposizione del vincolo. Il vincolo, dunque, non può operare retroattivamente.

Da ultimo, il Collegio censura la motivazione del parere soprintendentizio del 2023, fondato esclusivamente sulle valutazioni urbanistiche del Comune, rivelatesi erronee alla stregua della documentazione in atti. La Soprintendenza non ha svolto una autonoma istruttoria paesaggistica, limitandosi a recepire le affermazioni comunali sulla pretesa difformità rispetto alla sanatoria del 2005: tale impostazione integra un travisamento dei presupposti. La chiara infondatezza dell’appello nel merito esime il Collegio dal pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi. Ne consegue l’annullamento del diniego e degli atti connessi, con obbligo per le amministrazioni di procedere tempestivamente al rilascio dei titoli richiesti in mancanza di ragioni ostative diverse da quelle vagliate, e con condanna del Ministero alle spese del grado.