Riduzione oraria automatica dopo sospensione del Questore illegittima per sproporzione (TAR Emilia-Romagna n. 557 del 31.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
La norma del regolamento di polizia urbana che impone la riduzione dell’orario di apertura di un pubblico esercizio per la durata fissa e inderogabile di dodici mesi, in modo automatico e dovuto a seguito della sospensione dell’attività disposta dal Questore ai sensi dell’art. 100 T.u.l.p.s., è illegittima per violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità di derivazione comunitaria, oltre che del principio di legalità e dei criteri della legge n. 689/1981. L’automatismo sanzionatorio, che prescinde da qualsiasi graduazione in base alla gravità del fatto e alla entità o durata della sospensione, realizza un rapporto di presupposizione necessario tra atti espressione di poteri differenti e non previsto dalla normativa primaria. Il potere cautelare di pubblica sicurezza del Questore e il potere ordinario del Sindaco di limitazione degli orari restano distinti, ma la misura sindacale deve comunque rispettare i criteri di idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto.

Il Fatto

Il ricorrente gestisce un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande collocato in una zona di movida universitaria. Nei giorni 17 e 18 agosto 2023 si verificano nei pressi del locale episodi di violenza e rissa tra cittadini italiani ed extracomunitari, con intervento dell’autorità di pubblica sicurezza. Il Questore di Ferrara adotta quindi, il 22 agosto 2023, ai sensi dell’art. 100 T.u.l.p.s., un provvedimento di sospensione dell’attività per cinque giorni.

Richiamandosi a tale atto e all’art. 50, comma 6, del Regolamento di Polizia Urbana, il Sindaco dispone con ordinanza del 25 agosto 2023 la riduzione dell’orario di apertura per un anno, dalle ore 20.00 alle 7.00 di ogni giorno. Il ricorrente impugna i provvedimenti del Questore e del Sindaco e la presupposta norma regolamentare, deducendo eccesso di potere, contrasto con i principi della legge n. 689/1981, violazione del divieto di ne bis in idem e difetto di proporzionalità.

La Motivazione della Corte

Il Collegio delimita l’oggetto della controversia alla legittimità della sospensione disposta dal Questore e della riduzione oraria sindacale, adottata ai sensi dell’art. 50, commi 7 e 7-ter, T.u.e.l. e dell’art. 50, comma 6, del Regolamento di Polizia Urbana. Rileva che il ricorrente non ha formulato specifiche censure, ai sensi dell’art. 40 c.p.a., avverso il provvedimento del Questore, formalmente impugnato ma sostanzialmente non contestato, divenuto definitivo tra le parti.

Quanto all’ordinanza sindacale e alla presupposta norma regolamentare, il ricorso è fondato. Il giudice ricostruisce il quadro dei poteri del Sindaco dopo il decreto legge n. 14 del 2017 e la legge n. 48/2017, soffermandosi sulla moltiplicazione delle tipologie di potere esercitabili e sulla necessità che i provvedimenti si contemperino con il principio della tutela della concorrenza e siano finalizzati ai motivi imperativi di interesse generale individuati dal diritto dell’Unione.

La libertà di iniziativa economica non è assoluta e può essere limitata per esigenze di tutela della pubblica sicurezza, della salute e della quiete pubblica, all’esito di un bilanciamento condotto secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità. Il Collegio riconosce la gravità del problema e la difficoltà dell’Amministrazione, richiamando la giurisprudenza penale sugli obblighi dei gestori di pubblici esercizi.

Nel caso concreto, tuttavia, la norma regolamentare non supera il vaglio di proporzionalità, declinata nei criteri di idoneità, necessità e adeguatezza. Il potere cautelare del Questore ex art. 100 T.u.l.p.s. è privo di carattere sanzionatorio e prescinde dalla responsabilità dell’esercente; la norma comunale, invece, vi collega una riduzione oraria automatica e dovuta di dodici mesi, priva di graduazione. L’automatismo consente che una sospensione di una sola giornata giustifichi dodici mesi di limitazione, in deroga alla liberalizzazione degli orari. Irrilevante è il precedente richiamato dal Comune, non avendo quel giudizio esaminato a fondo la compatibilità della norma con i principi di derivazione comunitaria.

Accolti i motivi quarto e quinto, di carattere assorbente, il ricorso è accolto e vengono annullati sia l’ordinanza sindacale sia l’art. 50, comma 6, del Regolamento di Polizia Urbana. Le spese sono compensate per la complessità delle questioni.