La richiesta di rimborso al medico convenzionato non è atto autoritativo (TAR Lombardia n. 467 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La richiesta dell’ATS di rimborso del costo del farmaco indebitamente prescritto dal medico di medicina generale convenzionato, fondata sull’art. 1, comma 4, d.l. 323/1996, non costituisce esercizio di un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del sanitario. Tale pretesa integra, alternativamente, responsabilità amministrativa per danno erariale o responsabilità civile da inadempimento contrattuale: ne deriva la giurisdizione, rispettivamente, della Corte dei Conti e del giudice ordinario. La discrezionalità del giudizio sull’inappropriatezza prescrittiva e la procedimentalizzazione dell’iter dinanzi alla commissione aziendale, pur se disciplinata da un regolamento interno, non rivelano l’esercizio di un potere pubblicistico. Il rapporto tra medico convenzionato e ATS resta di parasubordinazione, con esclusione della giurisdizione amministrativa generale e di quella esclusiva in materia di lavoro pubblico.

Il Fatto

Una medico di medicina generale convenzionata con il servizio sanitario, con ambulatorio in un comune della provincia di Bergamo, prescrive negli anni 2018 e 2019 un farmaco a base di Fentanil a un paziente affetto da dolore neuropatico di particolare intensità, su indicazione di più specialisti. L’ATS territoriale contesta la iperprescrizione e chiede il rimborso di euro 332.992,38 per le due annualità, con riserva di recupero per gli anni successivi.

Dopo le deduzioni della sanitario e il parere dell’ufficio legale interno, la commissione aziendale per l’appropriatezza farmaceutica delibera di chiedere il rimborso. La ricorrente impugna il verbale e la nota del direttore generale davanti al TAR, che in sede cautelare rigetta la domanda per difetto di periculum in mora, esclusa la riscossione immediata.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta in via assorbente l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Agenzia. Oggetto della controversia è una pretesa creditoria dell’ATS verso il medico convenzionato, che si fonda sull’art. 1, comma 4, d.l. 323/1996 nella parte in cui impone al sanitario di rimborsare al servizio sanitario il farmaco indebitamente prescritto.

La responsabilità così configurata può assumere i connotati della responsabilità amministrativa per danno erariale — stante la riconducibilità del rapporto alla categoria del rapporto di servizio — oppure della responsabilità civile. Le due azioni restano reciprocamente indipendenti, come chiarito dalla giurisprudenza richiamata: l’una volta alla tutela dell’interesse pubblico generale e al corretto impiego delle risorse, l’altra al ristoro integrale del danno.

Il Collegio esclude la giurisdizione amministrativa generale, poiché l’ATS non ha inciso sfavorevolmente sulla sfera giuridica del medico con un atto d’imperio, ma ha solo contestato una responsabilità, la cui attuazione coattiva richiede una pronuncia di condanna del giudice ordinario o contabile. Neppure opera la giurisdizione esclusiva ex art. 133, lett. i, c.p.a., perché il rapporto non è di lavoro subordinato né in regime di diritto pubblico.

Quanto all’argomento del potere di sorveglianza qualificato come autoritativo, il Tribunale precisa che l’espressione utilizzata dalla giurisprudenza richiamata allude ai poteri direttivi, di controllo e disciplinari propri del datore di lavoro, non a un potere pubblicistico. Il rapporto resta di parasubordinazione. Né la discrezionalità del giudizio sulla appropriatezza, né la procedimentalizzazione dell’iter, né la disciplina interna dell’ente valgono a fondare la giurisdizione amministrativa, essendo elementi compatibili con l’esercizio di un potere privatistico.

Il ricorso è pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la cognizione alla Corte dei Conti e al giudice ordinario. Le spese sono compensate, avendo la stessa nota di rimborso contenuto l’erroneo avvertimento della proponibilità del ricorso al TAR.