Riparto di giurisdizione su danni da permesso di costruire illegittimo (Cass. civ. Sez. Un. n. 28586 del 28.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario pubblico in proprio, cui si imputi l’adozione di un provvedimento illegittimo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo configurabile la giurisdizione amministrativa senza la partecipazione in posizione attiva o passiva di una pubblica amministrazione o di soggetto equiparato. Alla stessa giurisdizione ordinaria spetta la controversia contro il privato corresponsabile e beneficiario dell’illecito del funzionario, trattandosi di fatto illecito extracontrattuale tra privati. Le domande proposte contro il Comune per il risarcimento dei danni conseguenti al rilascio di un permesso di costruire asseritamente illegittimo, nonché alla errata classificazione urbanistica e alla conseguente correzione degli errori, attingono invece l’esercizio del potere amministrativo e rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza che rilevi il criterio del petitum formale. Il riparto si determina sul petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio.

Il Fatto

Un avvocato, proprietario di un fabbricato per civile abitazione confinante con il fondo di una società, ha convenuto davanti al Tribunale di Napoli la stessa società, il dirigente del settore urbanistica del Comune e l’ente territoriale. Ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del permesso di costruire rilasciato per un complesso residenziale nel fondo limitrofo, la sua disapplicazione e la condanna solidale dei convenuti al risarcimento dei danni alla proprietà.

Nei confronti dell’architetto, convenuto in proprio, ha dedotto l’omessa astensione dalla trattazione delle istanze, avendo redatto la perizia asseverata per la società mandante ai fini del rilascio del titolo edilizio, e l’omessa revoca in autotutela del permesso. Verso il Comune ha proposto due domande: la prima per responsabilità extracontrattuale concorrente e solidale, con esclusione delle somme dipendenti dalla dichiarazione di legittimità dell’atto amministrativo; la seconda per violazione del legittimo affidamento, incentrata sull’errata classificazione urbanistica della sua proprietà e sulle successive delibere di correzione dell’errore.

Sopravvenuta l’eccezione di difetto di giurisdizione dei convenuti, l’attore ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, insistendo per la giurisdizione del giudice ordinario su tutte le domande.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto dichiarato ammissibile il regolamento proposto dallo stesso soggetto che ha introdotto il giudizio di merito. L’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dai convenuti integra un interesse concreto e immediato alla definizione della questione in via definitiva e immodificabile, evitando che la sua soluzione in sede di merito possa essere successivamente modificata, con ritardo nella definizione della causa.

Quanto alla posizione dell’architetto, convenuto in proprio, la Corte ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 103 Cost. non consente al giudice amministrativo di conoscere controversie di cui non sia parte una pubblica amministrazione o soggetto equiparato. Presupposto della giurisdizione amministrativa, di legittimità o esclusiva, è la partecipazione in posizione attiva o passiva dell’amministrazione o di soggetto equiparato, tale non potendo considerarsi il funzionario in proprio. La proposizione della domanda anche contro l’ente, sotto il profilo della responsabilità solidale, non deroga a tale regola per ragioni di connessione.

Per il medesimo principio, la Corte ha confermato la giurisdizione ordinaria sulla domanda contro la società, ritenuta corresponsabile e beneficiaria della condotta illecita imputata al funzionario dell’ente. Si tratta di controversia in materia di responsabilità extracontrattuale tra privati, estranea alla pubblica amministrazione.

Riguardo alle domande contro il Comune, le Sezioni Unite hanno invece affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. La clausola che delimita il petitum formale, escludendo le somme dipendenti dalla dichiarazione di illegittimità dell’atto amministrativo, non muta il riparto: questo non si fonda sul criterio del petitum formale, ma su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio. L’azione risarcitoria verso l’ente è riconducibile, sul piano eziologico, al cattivo esercizio del potere amministrativo in materia di governo del territorio, donde la posizione giuridica del danneggiato è di interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere.

La giurisdizione amministrativa non muta neppure quando la domanda risarcitoria sia proposta autonomamente e non come accessoria all’accertamento dell’illegittimità dell’attività amministrativa, allorché tale accertamento sia necessario per verificarne la fondatezza. La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva di cui agli artt. 30, commi 2 e 6, e 133, comma 1, lett. f), del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104. Analogamente, la domanda da violazione dell’affidamento attinge l’ampia discrezionalità amministrativa nella pianificazione urbanistica e nell’adozione dei provvedimenti edilizi conseguenti, compresi il rigetto della sanatoria e l’ordine di demolizione. Le spese del regolamento sono state compensate per la parziale negazione della giurisdizione adita con l’atto introduttivo.