Ripetizione del sovracanone demaniale e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. Un. n. 3736 del 09.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessioni di beni pubblici, le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate al giudice ordinario dall’art. 133, comma 1 lett. b), cod. proc. amm. sono quelle di contenuto meramente patrimoniale, nelle quali non viene in rilievo l’esercizio del potere discrezionale dell’amministrazione concedente. La domanda con cui il concessionario chiede la restituzione del sovracanone, deducendo non l’illegittimità del provvedimento impositivo ma la sopravvenuta caducazione del titolo per effetto dell’efficacia erga omnes del giudicato amministrativo di annullamento, integra una ripetizione di indebito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Restano riservate al merito, e non sono scrutinabili in sede di regolamento di giurisdizione, le questioni sull’estensione del giudicato amministrativo al rapporto concessorio e sulla ricostruzione della relativa regolamentazione.

Il Fatto

Una società titolare di una concessione su porzione di demanio marittimo ha convenuto in giudizio la Regione autonoma chiedendo la restituzione della somma di euro 479.998,00 versata a titolo di sovracanone dal 2004 al 2012. A fondamento della domanda la concessionaria ha dedotto che l’obbligo era stato imposto da determinazioni regionali richiamate nell’atto di concessione e che, su ricorso di altro concessionario, il TAR Sardegna aveva annullato gli atti presupposti con sentenza n. 1122 del 2012.

Il Tribunale ha affermato la propria giurisdizione ma ha rigettato la domanda, negando rilievo al giudicato amministrativo. La Corte di appello, accogliendo l’appello incidentale della Regione, ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. La concessionaria ha proposto ricorso per cassazione, rimesso alle Sezioni unite con ordinanza interlocutoria della prima Sezione.

La Motivazione della Corte

Il ricorso è fondato. La Corte ricostruisce il riparto di giurisdizione muovendo dall’art. 133, comma 1 lett. b), cod. proc. amm., che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, salvo le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.

Le controversie patrimoniali riservate al giudice ordinario, chiarisce la Corte, sono solo quelle in cui non assume rilievo il potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali. Quando invece la controversia investe la verifica dell’azione autoritativa sull’intera economia del rapporto concessorio, essa è attratta alla giurisdizione amministrativa. È il criterio già affermato da Sezioni unite n. 16459 del 2020, n. 11687 del 2020, n. 13903 del 2011 e n. 15644 del 2010.

La giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, secondo la natura intrinseca della posizione soggettiva dedotta in giudizio (Sezioni unite n. 21677 del 2013, n. 10375 del 2007, n. 17461 del 2006). Nel caso concreto, la concessionaria non ha contestato la legittimità dei provvedimenti impositivi, ma ha dedotto che il titolo era venuto meno per effetto dell’annullamento disposto dal giudice amministrativo con efficacia erga omnes.

La pretesa va dunque qualificata come ripetizione di indebito per sopravvenuta mancanza del titolo, fondata sull’efficacia ultra partes del giudicato amministrativo. Ciò che si eccepisce non è il scorretto esercizio dei poteri discrezionali della concedente, ma la loro ineff icacia ai fini della regolamentazione del rapporto. La domanda ha quindi ad oggetto la tutela di un diritto soggettivo patrimoniale, azionabile davanti al giudice ordinario, come affermato da Sezioni unite n. 13193 del 2018 e n. 2295 del 2014.

Appartengono invece al merito, e non sono scrutabili in sede di decisione sulla giurisdizione, le questioni inerenti all’estensione del giudicato amministrativo al rapporto tra le parti e alla ricostruzione della regolamentazione alla luce delle clausole dell’atto di concessione. Il ricorso è pertanto accolto, la sentenza impugnata è cassata con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e la causa è rinviata alla Corte di appello di Cagliari, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese di legittimità.