Procura alle liti estera nulla e inapplicabilità dell’art. 182 al processo amministrativo (Cons. Stato n. 11 del 02.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La procura alle liti sottoscritta all’estero e autenticata dal difensore italiano è nulla, perché il potere di autenticazione dell’avvocato opera unicamente entro il territorio nazionale e le disposizioni che lo attribuiscono hanno natura speciale. Nel processo amministrativo la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso, sicché il difetto di valida procura impedisce di collegare l’atto a un ricorrente e determina l’inammissibilità del ricorso, rilevabile d’ufficio. La disciplina della nullità della procura nel c.p.a. è completa e non presenta alcuna lacuna: l’art. 182, secondo comma, cod. proc. civ. non è compatibile con il codice del processo amministrativo né esprime un principio generale del diritto processuale, con la conseguenza che la nullità non è sanabile mediante successivo rilascio o rinnovazione della procura.

Il Fatto

Un cittadino straniero, destinatario di un avviso rosso emesso su richiesta di un’autorità giudiziaria statunitense, ha chiesto al Ministero della Giustizia il rilascio di una garanzia preventiva di non estradizione ai sensi degli artt. 697 e 698 cod. proc. pen. L’Amministrazione ha serbato silenzio. Una prima istanza analoga era stata definita con declaratoria di inammissibilità in primo grado e in appello.

Proposta una seconda istanza nel marzo 2023 e rimasto il silenzio, il ricorrente ha adito il TAR Lazio, che ha dichiarato inammissibile il ricorso per assenza dell’obbligo di provvedere. L’appello è stato notificato con procura rilasciata in Francia e autenticata dal difensore italiano; il Governo statunitense ha eccepito la nullità della procura e la sua insanabilità. La Terza Sezione, rilevata la nullità e il contrasto giurisprudenziale sull’applicabilità dell’art. 182, secondo comma, cod. proc. civ., ha rimesso la questione all’Adunanza Plenaria.

La Motivazione della Corte

L’Adunanza Plenaria muove dalla portata decisoria dell’ordinanza di rimessione. Poiché essa ha qualificato come certamente nulla la procura, tale statuizione ha efficacia di giudicato parziale e non può essere rimessa in discussione; il Collegio la condivide. La firma è stata apposta in Francia e la sottoscrizione e l’attestazione di autenticità devono compiersi in un medesimo contesto spazio-temporale ed entro il territorio della Repubblica. Il potere autenticativo del legale, di natura speciale, è attribuito dalla legge che disciplina il processo e ne incontra i limiti territoriali.

La Corte ricostruisce quindi la nozione di sottoscrizione dell’art. 40, comma 1, lett. g), cod. proc. amm.: essa ricorre solo se proviene dalla parte capace di stare in giudizio personalmente o dal difensore munito di procura speciale. Fuori da queste ipotesi l’atto è privo di un elemento giuridicamente qualificabile come sottoscrizione e il giudizio non è validamente instaurato; l’inammissibilità è rilevabile anche d’ufficio ex art. 35, comma 1, cod. proc. amm.

Il nodo centrale è l’art. 39, comma 1, cod. proc. amm., che subordina il richiamo al codice di rito alla sussistenza di una lacuna, alla compatibilità e alla natura di principio generale. La Corte esclude la lacuna in senso tecnico: la nullità è una regula juris compiuta e la sanatoria ha carattere eccezionale, non costituendo un complemento naturale della nullità, secondo il richiamo all’art. 1423 cod. civ. e al brocardo ubi lex noluit tacuit, fondato sull’art. 12 disp. prel. cod. civ.

Anche la compatibilità è negata. L’art. 125, terzo comma, cod. proc. civ. esclude il rilascio postumo della procura quando la legge richiede il mandato speciale, come per il ricorso per cassazione ex art. 366 cod. proc. civ. Il processo amministrativo impone sempre la procura speciale, con un rigido schema diacronico che l’art. 182, secondo comma, cod. proc. civ. altererebbe, rendendo la nullità oggetto di un dovere di sanatoria e l’irregolarità sanabile solo a discrezione del giudice ex art. 44 cod. proc. amm. La sanatoria consentirebbe inoltre l’aggiramento dei termini decadenziali, a danno della stabilità delle situazioni di diritto pubblico.

Da ultimo, la norma civilistica non esprime un principio generale: riguarda il solo processo di merito e non la cassazione, cui il giudizio amministrativo, per formalità e carattere impugnatorio, è più vicino. Il c.p.a. si pone in rapporto di parallelismo orizzontale con il codice di rito: il coordinamento è già avvenuto in sede di delega, ex art. 44 legge n. 69/2009. La causa è restituita alla Sezione, cui spetta valutare l’errore scusabile.