Nessun risarcimento senza prova della spettanza del bene della vita (Cons. Stato n. 2216 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’illegittimità e l’annullamento del provvedimento amministrativo non determinano automaticamente la responsabilità dell’amministrazione. Il risarcimento dell’interesse legittimo pretensivo esige la prova, secondo un giudizio prognostico, che in assenza del provvedimento illegittimo il ricorrente avrebbe senz’altro ottenuto il bene della vita. L’ingiustizia del danno si configura solo se l’esercizio illegittimo del potere ha leso un bene della vita che il privato aveva titolo per mantenere o conseguire. La deroga al divieto di inedificabilità assoluta prevista per le opere pubbliche e di interesse pubblico va interpretata in senso restrittivo e richiede la finalizzazione esclusiva dell’opera all’interesse generale. L’attività alberghiera, in quanto imprenditoriale e privatistica, non integra tale requisito, né una delibera comunale di carattere ricognitivo può attribuirglielo.

Il Fatto

Il dante causa dell’appellante presentava nel 2003 istanza per realizzare una struttura ricettiva in località prossima al sito archeologico della Torre di Velia. Seguiva un diniego adottato in sede di conferenza di servizi su parere negativo della Soprintendenza, annullato dal TAR con sentenza passata in giudicato per difetto di istruttoria e di motivazione. Analoghi annullamenti colpivano, negli anni successivi, i provvedimenti di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, da ultimo con sentenza del Consiglio di Stato del 2018.

L’odierna appellante agiva quindi davanti al TAR per ottenere il risarcimento del danno da illegittimità provvedimentale e da ritardo. Il TAR Campania, sezione staccata di Salerno, respingeva la domanda, suddividendo la vicenda in tre fasi e negando per ciascuna i presupposti della responsabilità. Proponeva appello la soccombente, contestando la parcellizzazione temporale, l’insussistenza dell’affidamento e della colpa dell’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021, che riconduce la responsabilità per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa allo schema dell’illecito aquiliano. Da tale premessa deriva che l’annullamento dell’atto non basta: occorre provare che dalla condotta colpevole sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all’adozione o all’esecuzione del provvedimento illegittimo.

Sul piano probatorio la Corte ribadisce che l’art. 2697 c.c. opera anche nel giudizio risarcitorio amministrativo, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. Il danneggiato deve quindi allegare e dimostrare la spettanza del bene della vita, mediante un giudizio prognostico sulla fondatezza dell’istanza. Nel caso concreto tutti i provvedimenti della Soprintendenza risultano annullati per vizi formali: il TAR, facendo salva la discrezionalità tecnica dell’autorità, non ha mai riconosciuto che l’intervento fosse autorizzabile. Le stesse censure dell’appellante sulla carenza di motivazione confermano, secondo il Collegio, il difetto di prova sul punto.

La Corte esamina poi il profilo dell’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 5 del 2005, che esclude dal divieto di inedificabilità assoluta le opere pubbliche e di interesse pubblico, purché i progetti siano approvati dalle competenti soprintendenze. Il Collegio interpreta la deroga in senso restrittivo, richiamando per analogia la lettura data all’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001 in materia di esenzione dal contributo di costruzione: l’esenzione è ammessa solo per opere esclusivamente finalizzate a un utilizzo dell’intera collettività. La ratio della sottrazione al divieto riguarda le opere, non le attività, che vantaggio di tutti i cittadini.

Ne consegue che l’attività alberghiera, pur gestita da privati e pur aperta alla fruibilità collettiva, non rientra nella deroga, dovendosi esigere la finalizzazione esclusiva all’interesse pubblico. Nessun rilievo assume la delibera comunale che riconosce l’intervento di pubblico interesse: essa ha carattere meramente ricognitivo e non può attribuire a un’attività una qualità che non possiede.

Poiché il bene della vita era comunque precluso dalla legge regionale, l’appello è infondato. Anche la domanda di danno da ritardo cade, perché presuppone il conseguimento dell’utilità, sia pure tardivo. Restano assorbiti i motivi sulla colpa e sugli altri elementi della responsabilità, mancando il presupposto essenziale della spettanza del bene. Le spese sono compensate.