Sanse bifasiche e biometano avanzato (Cons. Stato n. 5642 del 30.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 31-bis d.l. n. 77/2021, introdotto dalla legge di conversione n. 108/2021, si limita a dichiarare i sottoprodotti della trasformazione delle olive idonei al riconoscimento della qualifica di biocarburante avanzato, senza disporne l’ammissione automatica al meccanismo del double counting. Il richiamo alla Tabella 1.A del D.M. 23 giugno 2016 opera nei limiti del “considerato” che impone di ammettere l’uso energetico della sansa solo quando non siano plausibilmente possibili usi non energetici. Ne deriva che il GSE, prima di includere le sanse bifasiche e umide tra le materie agevolabili, deve svolgere un’istruttoria sulle tipologie di sansa ancora destinabili a fini alimentari, sui quantitativi disponibili, sulla capacità di assorbimento dei sansifici e sulla sostenibilità economica e ambientale degli usi alternativi. L’omessa verifica integra difetto di istruttoria e determina l’annullamento dell’atto amministrativo. I principi del food first e dell’uso a cascata della biomassa, desumibili dal diritto eurounitario, integrano i parametri di legittimità dell’esercizio del potere.

Il Fatto

Una società esercente un sansificio, produttrice di olio di sansa di oliva, ha impugnato davanti al TAR Lazio le “Precisazioni sulle materie prime” adottate dal GSE nelle successive versioni dal 2020 al 2022. L’atto contestato includeva le sanse bifasiche e umide tra le materie prime ammissibili alla produzione di biometano avanzato, con conseguente doppia incentivazione. Secondo la ricorrente, la misura rendeva difficoltoso il reperimento della sansa vergine, materia prima necessaria ai sansifici, alterando il mercato dell’olio di sansa di oliva.

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso principale e i primi tre ricorsi per motivi aggiunti, respingendo il quarto. Il primo giudice ha ritenuto che l’art. 31-bis d.l. n. 77/2021 avesse reso la sansa ammissibile ex lege al biometano, così esaurendo ogni valutazione amministrativa. La società ha proposto appello, censurando la qualificazione degli atti del GSE e l’omesso rilievo del contrasto con il diritto eurounitario.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ritiene fondato il primo motivo di appello. Il Collegio osserva che la dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi tre motivi aggiunti non è stata specificamente contestata, con conseguente formazione del giudicato sul punto. La controversia resta quindi circoscritta al quarto atto, il “Quarto Allegato A” del 21 dicembre 2022.

La Corte muove dall’interpretazione letterale dell’art. 31-bis. La norma richiama i sottoprodotti “utilizzati” come materie prime per gli impianti di biogas, dichiarandoli idonei al riconoscimento della qualifica: non impone l’ammissione, ma presuppone un uso legittimo attuale. Il Collegio valorizza il “considerato” del D.M. 23 giugno 2016, che ammette l’uso energetico della sansa solo quando non siano plausibilmente possibili usi non energetici, in esito al confronto con la Commissione europea sugli aiuti di Stato.

Anche l’interpretazione teleologica conforta la lettura dell’appellante. Il diritto eurounitario esprime un favor per il principio del food first e dell’uso a cascata della biomassa, recepiti nei considerando della direttiva RED II. Quanto al Regolamento UE n. 996/2022, la Corte esclude la portata dirimente attribuitagli dal TAR: la locuzione sugli oli vegetali riconosce agli Stati una mera possibilità, subordinata a vaglio autorizzativo.

Né rilevano i riferimenti alla giurisprudenza penale sulla sansa come rifiuto, atteso che essi riguardano prevalentemente la sansa disoleata, residuo successivo all’estrazione. Il Collegio ritiene invece che il Quarto Allegato A si sia sottratto alla verifica delle tipologie di sansa ancora suscettibili di usi non energetici plausibili, nonché dei quantitativi concretamente destinabili a tali usi. L’istruttoria non ha esplorato la domanda di mercato, la capacità dei sansifici, le caratteristiche delle sanse utili e la sostenibilità degli usi alternativi.

L’atto è quindi annullato nella parte relativa all’ammissione al double counting delle sanse bifasiche, umide e della sansa in generale, per difetto di istruttoria. Resta ferma la possibilità di un rinnovato esercizio del potere, nel rispetto del criterio della priorità degli usi non energetici plausibili. Le spese del doppio grado sono compensate.